Kirjallinen kommentti laista valtion lupa- ja val­von­ta­vi­ras­tos­ta

Valtiovarainministeriö 19.1.2018

Kirjallinen kommentti: Laki valtion lupa- ja valvontavirastosta. Kuulemistilaisuus yleisen edun valvonnasta 19.1.2018.

Suomen luonnonsuojeluliitto kiittää kuulemispyynnöstä ja toteaa asiasta seuraavaa:

Uudet linjaukset

Valtion lupa- ja valvontaviraston (jäljempänä LUOVA) perustamiseen liittyen reformiministeriryhmä linjasi 14.12.2017 uudelleen LUOVAn päätöksentekoon kohdistuvan yleisen edun valvonnan toimintamallin, joka poikkeaa merkittävällä tavalla kevään 2017 lausuntokierroksen ehdotuksesta. Sen mukaan LUOVAaan ei tulisi erillistä yleisen edun valvonnan yksikköä tai asiamiesjärjestelmää. Myös ensivaiheen muutoksenhakuoikeus viraston omista päätöksistä poistuisi LUOVAlta ja yleisen edun valvonta sisällytettäisiin vain ympäristöasioiden lupakäsittelyn osaksi.

Suomen luonnonsuojeluliitto vastustaa ehdotusta. Esitystä ei ole perusteltu eikä sen vaikutuksia riittävästi arvioitu. Oikeudellinen järjestelmä ja perustuslaki asettavat yleisen edun valvonnan valtion tehtäväksi. Tämä tulee varmistaa lainsäädännössä, viime kädessä viranomaisen valitusoikeuksin. Luonnonsuojeluliitto katsoo, että aiemmin ehdotettu yleisen edun valvontayksikkö/asiamiesjärjestelmä tulee palauttaa ehdotuksen lähtökohdaksi, tai muulla tavoin järjestää yleisen edun riippumaton valvonta muutoksenhakuoikeuksin.

Muutoksen perustelut

Hallituksen esitysluonnoksesta on karsittu lähes kaikki viittaukset viranomaisen tehtävänä olevaan yleisen edun valvontaan. Lakiehdotuksesta on poistettu 1 §:n sanat ”ja valvoo yleistä etua” sekä 5 §:n 3 momentissa ollut maininta ympäristötehtävien toimialan erityisestä riippumattomuudesta. Ehdotus ei myöskään enää mahdollista viranomaisen muutoksenhakua LUOVAn päätöksistä hallinto-oikeuteen.

Asiakirjoihin liitetyn muistion mukaan ”reformiministerityöryhmän tekemän linjauksen jälkeen valmistelu kohdennettiin ratkaisumalliin, jonka ytimessä on yleisen edun valvonnan integroiminen niin kiinteästi osaksi lupaharkintaa ja asian käsittelyä viranomaisessa, että yleisen edun valvonnan järjestämiselle lupatoiminnoista erilleen ja valtion valvontaviranomaisen muutoksenhakuoikeudelle ei ole tarvetta”. Tätä merkittävää linjanmuutosta ei ole tosiasiassa perusteltu, eikä sen vaikutuksia arvioitu.

Päinvastoin, muistiossa todetaan yleisen edun valvonnan soveltuvan luontevasti viranomaisten hoidettavaksi ja nykyisen viranomaisjärjestelmän toimivan ympäristöasioissa hyvin. ELY-keskukset ovat hakeneet muutosta AVI:n ratkaisuun vain harvoin ja valitusten hyväksymisaste on ollut korkea. Siten esitetylle muutokselle ei ole faktuaalisia eikä oikeudellisia perusteita. Pelkkä hallintojärjestelmän muutos ei ole syy toimivan järjestelmän rikkomiseen. Viranomaisen valitusoikeudessa on kyse laillisuusvalvonnasta, jonka poistaminen voi vähentää tärkeiden tulkintaongelmien tuomioistuinkäsittelyitä sekä johtaa lainvastaisten ja esim. EU-oikeuden kanssa ristiriitaisten päätösten lisääntymiseen. Etenkin vesilain tulkinnassa yleisellä edulla on keskeinen asema.

Viranomaisen valitusoikeuden poistaminen olisi merkittävä heikennys yleisen edun, hallinnon lainalaisuuden ja myös perusoikeuksien turvaamisvelvoitteeseen. Perustuslaissahan säädetään jokaisen ympäristövastuusta, minkä lisäksi valtiolle on määrätty velvoite turvata jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön sekä perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen (PL 20 § ja 22 §). On kestämätöntä, että hallitus pyrkii tietoisesti itse heikentämään valtion perustuslaillista velvoitetta huolehtia ympäristön turvaamisesta.

Viranomaisten velvoite yleisen edun turvaamiseen

Taustamuistion mukaan ”jälkikäteisen yleisen edun kontrollimahdollisuuden poistaminen korostaa yleisen edun valvonnan merkitystä itse lupamenettelyvaiheessa”, mikä on ”tarkoitus järjestää viraston työjärjestyksellä ja erilaisilla sisäisillä menettelyillä”. Yleisen edun valvonta on tarkoitus sisällyttää läpäisevästi ja ennakoivasti lupa-asian käsittelyn kaikkiin vaiheisiin. Mutta virkavastuulla toimivien virkamiesten on pitänyt toimia näin tähänkin asti, eikä esitetty tuo siihen mitään muutosta. Yleisen edun valvontaa ei voi myöskään jättää vain työjärjestyksen tai sisäisten menettelyiden varaan, vaan se pitää varmistaa lakitasolla turvaamalla viranomaisen valitusoikeus. Lainsäädännössä on huomioitava nekin tilanteet, joissa viranomaisen päätökset eivät ota lupa-asiaan kuuluvia yleisen edun reunaehtoja riittävästi huomioon.

Viranomaisten valitusoikeuden rajoittamista ei ole oikeudellisissa selvityksissä pidetty perusteltuna (ks. esim. Ympäristömenettelyjen sujuvoittaminen ja tehostaminen, YM 2015 s. 66). Muutosehdotuksen taustalla näkyy ajatus siitä, ettei viranomaisilla tulisi olla oikeutta valittaa ns. omista päätöksistään. Menettely on kuitenkin ympäristöhallinnon osalta perusteltu. Lainsäädännössä ja oikeuskäytännössä on pidetty tärkeänä ympäristöviranomaisten tehtäväalueiden eriyttämistä, jotta erisuuntaisten intressien toteuttaminen ja valvominen eivät vaarantuisi. Siten valitusoikeudella on tärkeä funktio varmistaa erisuuntaisten yleisten etujen huomioon ottaminen.

Yleisen edun valvontavastuun siirtäminen ympäristöjärjestöille

Vaikutusten osalta taustamuistiossa todetaan mm. seuraavalla tavalla:

”Nykyinen ELY-keskuksilla oleva valitusoikeuden poistuminen yleisen edun valvonnan kannalta voi käytännössä johtaa ympäristöjärjestöjen valitustarpeen kasvuun. – – Näin ollen jo toteutettujen eri lainuudistusten (erityisesti maankäyttö- ja rakennuslain muutos 230/2017) ja tämän ehdotettavan uudistuksen yhteisvaikutukset siirtävät käytännössä ympäristöjärjestöjen vastuulle muutoksenhakua viranomaisilta yleisen edun ja osin myös laillisuusvalvonnan nimissä. Tältä osin muutos vaikuttaa perustuslain 20 §:n 2 momentin toteutumiseen.”

Tämä lähtökohta on kestämätön ja itsessään riittävä syy ehdotuksen hylkäämiseen. Valtion ydintehtäviin kuuluvaa yleisen edun valvontaa ja laillisuusvalvontaa ei voi oikeusvaltiossa siirtää kansalaisjärjestöille. Ympäristöjärjestöt eivät voi – eikä niiden edes kuulu – hoitaa valtiolle kuuluvia yleisen edun valvontatehtäviä. Pitkälti vapaaehtoisuuteen perustuvilla järjestöillä ei voi edes olettaa olevan vaadittavaa osaamista ja kattavaa verkostoa. Paikalliset tahot eivät myöskään aina uskalla kyseenalaistaa ”laajaa yleistä hyvää” tuovia hankkeita. Nämä tehtävät kuuluvat puolueettomalle viranomaiselle, jonka valitusoikeus toimii myös ennakoivana ”laadunvalvontana”, edistäen yleisen edun kannalta keskeisten reunaehtojen huomioonottamista.

Lainsäädännössä on jo tehty useita heikennyksiä sekä ympäristöviranomaisten laillisuusvalvontaan että kansalaisten ja järjestöjen osallistumismahdollisuuksiin. Näitä ovat mm. MRL:iin vuonna 2017 tehdyt ELY-keskusten ohjaustehtävien ja valitusoikeuden rajaukset, valituslupajärjestelmän käyttöönotto, valitusmaksujen nostaminen sekä ehdotettu kuntien alueiden käytön suunnittelun ja rakennustoimen järjestämisen valvontatehtävien lakkauttaminen. Tehdyt muutokset yhdessä tämän uudistuksen kanssa vaarantavat oikeusvaltion tehtäviin kuuluvan ja perustuslaissa turvatun yleisen ympäristöedun turvaamisen.

Muita huomioita

Valtion lupa- ja valvontavirastoa koskevan lain 1 §:n tehtäviin tulee palauttaa yleisen edun valvonta.

Substanssilakien pykälämuotoilut ovat epäyhtenäisiä ja vaikuttavat kiireessä tehdyiltä. Esimerkiksi YSL 191 §:n mukaan yleistä etua LUOVAssa valvovalla viranomaisella ei olisi valitusoikeutta, mutta maakuntaan sijoitetulla viranomaisella se olisi. Järjestely on keinotekoinen, sattumanvarainen sekä yleisen edun valvonnan osalta puutteellinen ja epätasa-arvoinen. Myös vesilain osalta säännökset ovat huolimattomia ja epäyhtenäisiä

Lisäksi ehdotettu uudistus vaikuttaa valmisteilla olevan ns. yhden luukun toimintamallia koskevan lakiehdotukseen. Viranomaisen valitusoikeus on tärkeä osa lupamenettelyn lainmukaisuuden varmistamista. Mikäli asetelma muuttuu, se pitää ottaa huomioon myös yhden luukun menettelyä koskevan lain sisällössä.

SUOMEN LUONNONSUOJELULIITTO RY

Päivi Lundvall

Toiminnanjohtaja

paivi.lundvall at sll.fi

040 184 3636

Pasi Kallio

Ympäristöjuristi

pasi.kallio at sll.fi

040 6719555