Hallituksen esitysluonnos eduskunnalle valtion alue­hal­lin­to­uu­dis­tus­ta koskevaksi lain­sää­dän­nök­si

1.9.2024

Asia: VN/25102/2023

Luku 1 Yleiset säännökset (1-3 §)

1.3 §:ään tulisi kirjoittaa myös ympäristöön liittyvien yleisten etujen valvonta. Niistä on tekstiä lain perusteluissa, mutta ne tulee kirjoittaa myös pykälään.

3.3 §:n ympäristöön liittyviä toimialoja ja tehtäviä koskevaan kohtaan 3) tulisi lisätä myös kalatalousasioiden tehtävät.

Siten momentin kohta 3) kuuluisi seuraavasti: “ympäristö -toimiala, johon sisältyy ympäristönsuojelun, luonnonsuojelun, alueidenkäytön, rakentamisen, vesien- ja merenhoidon sekä kalatalousasioiden lupa-, ohjaus-, suunnittelu- ja valvontatehtäviä, vesitalousasioiden lupa- ja valvontatehtäviä, sekä ympäristövaikutusten arviointiin liittyviä tehtäviä ja muita ympäristön käyttämistä ja suojelua koskevia tehtäviä;”

Kalataloustehtävät:

– Nykyisten ELY-keskusten kalatalousviranomaisten tehtävänä on yleisen kalatalousedun valvonta. Kalatalousviranomaiset antavat kirjallisia lausuntoja hankkeista, jotka liittyvät vesilakiin, ympäristönsuojelulakiin, ympäristövaikutusten arvioinnista annettuun lakiin kaavoitukseen jne. Kannanottojen tavoitteena on vähentää hankkeen kalataloudellisia haittoja ja vaatia niiden asianmukaisia kompensaatioita ja tarkkailua. Ympäristö- ja vesitalousluvissa voidaan määrätä kalataloudellisia velvoitteita (kalatalousmaksut, kalatalousvelvoitteet, kalataloudellinen tarkkailuvelvoite).

– ELY-keskusten kalatalousviranomaiset valvovat velvoitteiden toteuttamista. Valvonnassa seurataan istukkaiden laatua ja istutusmääriä sekä tarkkailuraporttien laatua. Velvoiteistutuksista menee tieto myös vesialueen omistajille, jotka voivat valvoa istutuksia paikan päällä. Velvoitetarkkailujen tuloksiin voivat myös yksityiset ihmiset tutustua ja kalastusalueet hyödyntää niitä käyttö- ja hoitosuunnitelmia laatiessaan.

– Kalatalousviranomaisen tehtävien sijoittaminen Lupa- ja valvontavirastoon on kalatalosuviranomaisen tehtävien perusteella johdonmukaista ja tarpeellista.

Vesiasioihin tulisi liittää myös vesitaloustehtävät, jotka lakiehdotuksessa esitetään sijoitettavan elinvoimakeskuksiin. Sana “vesien” on jo 3 §:ssä, joten se ei edellyttäisi välttämättä kuin perustelujen muutosta.

Luonnonsuojeluliitto esittää harkittavaksi myös eläinten hyvinvointilain valvonnan siirtoa lupa- ja valvontavirastoon. Nyt ne ovat aluehallintovirastossa, mutta lakipaketissa ne on esitetty siirrettäviksi Ruokavirastoon. Tämän siirron vaikutuksia kannattaisi vielä harkita.

Jatkotyössä tulee pohtia myös Tukesin ympäristöön liittyvien tehtävien siirtoa lupa- ja valvontavirastoon. Se edistäisi yhden luukun menettelyjä ja ympäristöasioiden kokonaisvaltaista huomioon ottamista.

Selkeyden vuoksi ympäristötehtäviin sisältyviksi tulee kirjoittaa ainakin perusteluihin myös haitallisiin vieraslajeihin liittyvät päätökset ja valvonta.

Luku 2 Organisaatio (4 §)

On todella tärkeää, että yleisen edun valvontaa koskevat asiat ratkaistaan sille kuuluvassa yksikössä (4.4 §). Tämän yksikön itsenäisyys, riippumattomuus ja puolueettomuus on tärkeää säilyttää myös jatkotyössä. Se on erityisen tarpeellinen tilanteessa, missä ELY-Y ja AVI yhdistetään. Silloin nykyinen ELY-Yn aluehallintoviraston päätöksiin kohdistunut oikeusvalvonta loppuu, kun ELY-Y loppuu.

Yleisen edun yksikön toimialaan tulee kirjata kalatalousasiat: “Ympäristöosastolla on yleistä etua ympäristöä ja kalatalousasioita koskevassa päätöksenteossa ja muutoksenhaussa valvova yksikkö.”

Luku 3 Johtaminen (5-8 §)

Luonnonsuojeluliitto huomauttaa, että uuden jättiviraston pääjohtajalle on annettu todella paljon valtaa. Hänelle kuuluu mm. koko viraston sekä hallinto-osaston ja toimintayksikön työjärjestyksestä päättäminen. Hän ratkaisisi myös hallinto-osastolle ja toimintayksiköille kuuluvat asiat, jollei päätösvaltaa ole työjärjestyksellä määrätty muulle virkamiehelle. Sen lisäksi hänellä on suuri nimitysvalta, kuten myöhemmissä pykälissä on esitetty. Näin suuren vallan keskittämisessä yhdelle ihmisille on tunnetusti vaaransa. Tässä pitää ottaa huomioon myös toimialan suuri laajuus: kukaan ei voi enää hallita näin monia asioita kunnolla.

Luku 7 Erinäiset säännökset (22-29 §)

Pääjohtajan valta on hyvin suuri. Siksi kannattaisi pohtia vaihtoehtona että hänestä tehtyjen kantelujen käsittely ohjattaisiin suoraan jommallekummalle Suomen ylimmistä laillisuusvalvojista – valtioneuvoston oikeuskanslerille tai eduskunnan oikeusasiamiehelle – eikä ministeriölle.

Luku 3 Tavoitteet

Aluehallinnon uudistuksen keskeisenä tavoitteena on vahvistaa yhdenmukaista lupa- ja valvontakäytäntöä alueesta riippumatta ja sujuvoittaa lupaprosesseja. Kehittämisen pääperiaatteena on monialaisuus. Esityksen mukaan lupa-, ohjaus- ja valvontatehtävät uuteen perustettavaan monialaiseen virastoon koottaisiin yhdistämällä Valvira, aluehallintovirastot sekä ELY-keskusten Y-vastuualueen tarkoituksenmukaiset tehtävät samaan virastoon. Luonnonsuojeluliiton mielestä perusteltua olisi näiden tavoitteiden edistämiseksi yhdistää uuteen lupa- ja valvontavirastoon myös Tukesista ympäristötehtävät.

Aluehallinnon uudistuksen myötä perustettava lupa- ja valvontavirasto yhdessä yhden luukun lainsäädäntöhankkeen ehdotusten kanssa voi hyvin toteutettuna osaltaan edistää lupamenettelyiden sujuvuutta ja yhdenmukaisuutta.

Luonnonsuojeluliitto huomauttaa, että resurssien kohdentaminen koko valtakunnan alueella tarpeiden mukaisesti ja joustavasti ei sinänsä edellyttäisi aluehallinnon kokonaan uutta virastorakennetta. Joustavuutta ja resurssien kohdentamista tarpeiden mukaan olisi haluttaessa mahdollista toteuttaa myös keveämmin ratkaisuin, mm. nykyisten aluehallintovirastojen ja ELY-keskusten organisaatioissa ja niiden välillä. Huomioitavaa on, että nykyisinkin esimerkiksi tietyt ELY:t hoitavat niille määrättyjä valtakunnallisia tehtäviä, ja YVA-yhteysviranomaisen ruuhkatilanteissa hankealueen ELYn sijaan yhteysviranomaisen tehtävää voi hoitaa jonkin toisen alueellisen ELYn viranhaltija.

Uusi lupa- ja valvontavirasto vastaisi lakiesityksen mukaan vastuullaan olevista lupaprosesseista mm. yhdenmukaistetuilla prosesseilla käsittelypaikasta riippumatta. Luvanhakijoiden kanssa keskustellaan ennakoiden. Tarpeen mukaan keskustellaan myös lupa-asioihin liittyvistä velvollisuuksista, selvitystarpeista ja reunaehdoista. – Tällaisen luvanhakijoiden ja muiden viranomaisten välisen ennakoivan keskustelun edellyksenä ei kuitenkaan voida pitää tiettyä hallinnollista rakennetta. Esteitä ennakkokeskusteluille ja -neuvotteluille ei ole nykyisessäkään virastomallissa.

Tavoitteeksi on lakihankkeelle on asetettu yhteiskunnan ja kansantalouden näkökulmista edistää investointeja käyttäjälähtöisten lupaprosessien, keskitettyjen ja digitaalisten asiointipalvelujen sekä resurssien ja osaamisen tehokkaamman hyödyntämisen avulla. Luonnonsuojeluliitto muistuttaa, että yleistä etua valvovan valtion viranhaltijan tehtävä on hallintomallista ja virasto-organisaation rakenteesta riippumatta ennen muuta yleisen edun valvonta.

Yleistä etua valvovalle viranomaiselle ei lähtökohtaisesti voida asettaa valtion aluehallinnossa tavoitteeksi edistää investointihankkeita. Muutoinkin kaikkien valtion viranhaltijoiden – myös ja erityisesti aluehallinnossa – on syytä edistää luontoarvojen vaalimista ja ekologisesti kestävää taloutta ja kasvua. Sellainen ei perustu luonnonvarojen ylikulutukseen vaan nojaa vähähiilisiin sekä kiertotaloutta ja luonnon monimuotoisuutta edistäviin ratkaisuihin. Edistettäviin asioihin kuuluvat myös kansalaisten perusoikeudelliset vaikuttamismahdollisuudet elinympäristöään koskeviin asioihin ja muutoksiin. Lakihankkeen tulee myös ylläpitää viranomaisen itsenäistä ja riippumatonta puhevaltaa yleisen ympäristöedun valvojana.

Hallituksen esityksen tavoitteisiin tulee lisätä keskeisten ympäristötavoitteiden, kuten luontokadon ja ilmastokriisin pysäyttäminen ja vesien hyvän tilan saavuttaminen.

Luku 4 Ehdotukset ja niiden vaikutukset

Luonnonsuojeluliitto pitää tärkeänä, että ympäristöviranomaisten voimavarat turvataan jatkossakin. Uudistusta ei tule käyttää syynä henkilöstön vähentämiselle. Mikäli aluehallinnon lupa- ja valvontatehtäviä halutaan tehostaa, sujuvoittaa ja nopeuttaa, edellyttää se henkilöresurssien lisäämistä nykyisestä. Tästä on tuoreita selvityksiä laadittu mm. ympäristöministeriössä (Ympäristöministeriön julkaisuja 2021:35). Tämän aluehallintouudistuksen ja siihen ympäristöasioissa liittyvän yhden luukun mallin yhtenä perusteena on pidetty luvituksen tehostumista. Siksikin on tärkeää rauhoittaa ympäristöhallinto uusilta leikkauksilta ja mieluummin pyrkiä resurssien lisäämiseen. Lisäksi pitää ottaa huomioon, että siirtymäkausi vaatii erityisiä voimavaroja. Uusien virastojen sekä niiden järjestelmien ja toiminnan käynnistäminen on iso työ. Se vaatii myös käyttövaroja mm. sähköisten järjestelmien kehittämiseen.

Luku 5 Muut toteuttamisvaihtoehdot

Ympäristön kannalta uudistus edistää klassista ympäristönsuojelua koskevien asioiden yhdistämistä (luvitus ja valvonta), kun niiden AVIn ja ELYn osaajia kerätään samaan taloon. Siinä on kuitenkin haittapuolena erityisesti klassisen luonnonsuojelun (joka kohdistuu luonnon monimuotoisuuteen) hallinnon jakautuminen yhdestä kahteen virastoon.

ELY-keskuksissa on nyt usein lajit, luontotyypit ja luonnonsuojelun seuraaminen eri kunnissa jaettu virkamiesten kesken – olipa heidän tehtävänsä “valvontaa” tai “edistämistä” (kuten METSO, HELMI ym.). Nyt tämä osaaminen hajoaa yhdestä virastosta (ELY) kahteen (lupa- ja valvontavirasto sekä elinvoimakeskus). Se on vakavaa, koska näitä luonnonsuojelun ammattilaisia on vain vähän (noin sata). Tästä heidän osaamisensa hajoittamisesta on haittaa.

Luontoasioihin liittyvät olennaisesti myös kalat. Nyt ns. kala-ELYt sijoitettaisiin elivoimakeskuksiin. Luontevampi paikka olisi kuitenkin lupa- ja valvontavirasto. Kalataloustehtäviin liittyy nimittäin paljon lupapäätöksiä ja yleisten etujen valvontaa.

Vesitaloustehtäviin liittyy selkeästi ympäristöllisiä tehtäviä, kuten tulvadirektiiviin liittyvät asiat. Nekin olisi kokonaisuuden kannalta luontevaa siirtää lupa- ja valvontavirastooon

Myös ympäristönsuojeluun liittyviä edistämistehtäviä jää elinvoimakeskuksiin. Näistä ympäristöammattilaisista on hyötyä esimerkiksi suunniteltaessa vähähiilisiä aluekehityshankkeita. He voisivat myös varmistaa erilaisten suunnitelmien, hankkeiden ja rahoitusten ympäristöllistä kestävyyttä. Vaarana on kuitenkin, että tällaiset edistämistehtävät putoaisivat ensimmäisten joukossa pois, jos elinvoimakeskuksissa jouduttaisiin vähentämään henkilöstöä.

Kokonaisuuden kannalta parasta olisi siirtää koko ELY-Yt ja kala-ELYt lupa- ja valvontavirastoon. Ympäristöasioiden kehittämisen kannalta kaikkein paras
vaihtoehto olisi kuitenkin yksikanavanen ympäristövirasto, joka voisi keskittyä vain ympäristöasioihin.

Jatkossa myös Tukesin ympäristöön liittyvät asiat tulisi liittää lupa- ja valvontavirastoon. Se edistäisi myös yhden luukun prosesseja.

Luku 12 Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys

Riippumaton yleisen edun yksikkö on tärkeä perustuslain ympäristöperusoikeuden kannalta. Se on myös tärkeä edellytys sille, että lakipaketti voidaan säätää tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Muutos- ja korjausehdotukset valtioneuvoston asetukseen Lupa- ja valvontavirastosta

Asetusluonnos on lyhyt ja siinä käsitellään vain harvoja asioita. Se vaikuttaa vaillinaiselta ja keskeneräiseltä.

Luku 1 Elinvoimakeskuksia koskevat yleiset säännökset (1-5 §)

Yleisen kalatalousedun valvominen kuuluisi johdonmukaisesti lupa- ja valvontavirastoon, jossa on yleisen edun yksikkö, elinvoimakeskuksissa sellaista ei ole.

Luku 2 Elinvoimakeskusten ohjaus ja johtaminen (6-12 §)

Jos yleisen kalatalouteen liittyvän edun valvonta säilytettäisiin elinvoimakeskuksessa – eikä sitä siirretä (kuten esitämme) lupa- ja valvontavirastoon – sen päätöksenteon itsenäisyys ja riippumattomuus tulee varmistaa esimerkiksi vastaavalla yksiköllä.

Luku 3 Kehittämis- ja hallintokeskusta koskevat säännökset (13-19 §)

Luku 5 Muut toteuttamisvaihtoehdot

Luonnonsuojeluliiton mielestä olisi parasta, että kaikki ympäristö-, vesi- ja kalataloustehtävät siirrettäisiin lupa- ja valvontavirastoon. Olemme käsitelleet asiaa tarkemmin lupa- ja –

2 § Elinvoimakeskusten organisaatio

Luonnonsuojeluliiton mielestä olisi parasta, että kaikki ympäristö-, vesi- ja kalataloustehtävät siirrettäisiin lupa- ja valvontavirastoon. Jos ympäristötehtäviä tulisi kuitenkin myös elinvoimakeskuksiin, niitä ei missään nimessä pitäisi alistaa samaan yksikköön kuin maaseutuasiat. Itse asiassa oma itsenäinen, riippumaton ja puolueeton yleisen edun valvontayksikkö kuten lupa- ja valvontavirastossa olisi tarpeen myös yleisen kalatalousedun valvonnassa.

3-13 § Elinvoimakeskusten toimialueet eräissä tehtävissä (keskitetyt tehtävät)

Luonnonsuojeluliiton mielestä olisi parasta, jos kaikki ympäristö-, vesi- ja kalataloustehtävät siirrettäisiin lupa- ja valvontavirastoon. Huomattakoon, että nytkin on esitetty monien näiden toimien keskittämistä valtakunnallisesti yhteen elinvoimakeskukseen. Siksi niiden siirtäminen valtakunnalliseen lupa- ja valvontavirastoon ei merkitsisi isoa eroa. Lupa- ja valvontavirastossa kaikki ympäristöön, vesistöihin ja kalatalouteen liittyvät asiat saataisiin kuitenkin paremmin saman katon alle.

Maa- ja metsätalousministeriö, 68 lakiehdotusta, luku 7.7

7.7.5 Kalastuslakiin liittyy todella paljon lupa-asioita. Niiden luontevampi sijoituspaikka olisi lupa- ja valvontavirasto eikä elinvoimakeskus. Siksi kala-ELYn tehtävät kannattaisi siirtää lupa- ja valvontavirastoon.

7.7.12 Laissa eläinten hyvinvoinnista aluehallintovirastojen monia lupa- ja valvontatehtäviä siirrettäisiin Ruokavirastolle. Luonnonsuojeluliitto esittää harkittavaksi, pitäisikö ne kuitenkin siirtää AVIn perinteitä muutenkin jatkavalle lupa- ja valvontavirastolle.

7.7.46 Laki tieteellisiin tai opetustarkoituksiin käytettävien eläinten suojelusta. Nämäkin asiat voisi olla luontevampaa siirtää lupa- ja valvontavirastoon eikä Ruokavirastoon.

Ympäristöministeriö, 25 lakiehdotusta, luku 7.11

Tärkeää on varmistaa lupa- ja valvontavirastolle riittävät muutoksenhakuoikeudet kaavoihin sekä myös kaikkiin sitä alempiin päätöksiin alueidenkäyttölain ja rakentamislain muutoksissa. Sipilän hallituksen aikaiset ympäristöhallinnon muutoksenhakuoikeuksien leikkaukset ovat heikentäneet lain noudattamista, koska sen rikkomisesta ei jää enää kiinni niin helposti kuin ennen. Tämä vaarantaa myös ympäristöä ja kansalaisten tasavertaista kohtelua.

D TIIVISTELMÄ LAUSUNNON PÄÄHUOMIOISTA

Luonnonsuojeluliitto esittää, että
– lupa- ja valvontavirastoon liitettäisiin vielä kala- ja vesitaloustehtävät
– luonnonsuojelun kaikki virkamiehet siirrettäisiin uuteen lupa- ja valvontavirastoon

Lisäksi kannattaisi harkita
– eläinten hyvinvointiin liittyvien tehtävien sijoittamista uuteen lupa- ja valvontavirastoon eikä Ruokavirastoon
– Tukesin ympäristöön liittyvien asioiden yhdistämistä uuteen lupa- ja valvontavirastoon
– pääjohtajan hyvin suuren vallan rajoittamisen mahdollisuuksia

Luonnonsuojeluliitto pitää tärkeänä
– esitetyn itsenäisen, riippumattoman ja puolueettoman yleisen edun yksikön toteuttamista, mikä on perustuslainkin kannalta välttämätöntä
– ympäristöhallinnon voimavarojen turvaamista jatkossakin, ottaen huomioon uudistukseen liittyvä lisätyö ja järjestelmien muutokset yms.

Lopuksi hallinnon uudistuksen vaikutusten seurantaan tulee satsata.
– Ympäristön lisäksi tulee seurata uudistuksen vaikutuksia kansalaisten ympäristöperusoikeuksien toteutumiseen.
– Tässä pitää ottaa huomioon yhteisvaikutukset yhden luukun hankkeen kanssa.

Lisätietoja
– puheenjohtaja Hanna Halmeenpää, p 050 5644 122, hanna.halmeenpaa@sll.fi
– toiminnanjohtaja Tapani Veistola, p. 0400 615 530, tapani.veistola@sll.fi

SUOMEN LUONNONSUOJELULIITTO RY

Hanna Halmeenpää
puheenjohtaja

Tapani Veistola
toiminnanjohtaja