Valitus Länsi-Haagan asemakaavasta

Helsingin hallinto-oikeudelle

Asia: Helsingin kaupunginvaltuuston 11.12.2024 tekemään Länsi-Haagan asemakaavan muutosta koskevaan päätökseen nro 12883 liittyvä valitus

Valittaja: Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry

Valituksen tiedoksisaanti: Päätös on tullut nähtäväksi sähköisenä 18.12.2024 ja tavoittanut valittajat 25.12.2024

Vaatimukset:

Helsingin luonnonsuojeluyhdistys pyytää hallinto-oikeutta kumoamaan Helsingin kaupunginvaltuuston 11.12.2024 tekemän, Länsi-Haagan asemakaavan muutosta koskevan päätöksen nro 12883 (Liite 1), joka on tullut nähtäville 18.12.2024.

Helsingin luonnonsuojeluyhdistys katsoo, että kaupunginvaltuuston päätös perustuu Riistavuoren luonnoltaan arvokkaan metsäkokonaisuuden osalta riittämättömiin luontoselvityksiin ja luontovaikutusten arviointiin, ja että päätös on siksi kumottava. Metsäaluetta ei ole tutkittu lepakoiden suhteen, vaan hankkeessa vedotaan yleiskaavatasoiseen, vuonna 2014 tehtyyn lepakkoselvitykseen. Asianmukaisten luontoselvitysten puuttuessa ei voida osoittaa riittävällä varmuudella, ettei hankkeen seurauksena tapahdu luonnonsuojelulain 78 pykälällä kiellettyä luontodirektiivin IV a -liitteessä tiukasti suojeltaviksi eläinlajeiksi määriteltyjen lepakoiden lisääntymis- ja levähdyspaikan heikentämistä. Valittaja katsoo, että asiassa ei ole noudatettu hallintolain 31 §.n mukaista hyvän hallinnon periaatetta, jonka mukaan viranomaisen on huolehdittava hallintoasian selvittämisestä riittävästi ja asianmukaisesti. Osa luontoselvityksistä on vanhentuneita tai ne puuttuvat kokonaan. Myöskään alueella esiintyvän, uhanalaisen liito-oravan (EU:n luontodirektiivin IVa -laji) lisääntymis- ja levähdyspaikkojen sekä kulkuyhteyksien toiminnallisen kokonaisuuden säilyttämistä ei ole kaavassa riittävästi varmistettu.

Perustelut:

Riistavuoren metsäkokonaisuuden luontoarvot

Riistavuoren metsä on luonnonarvoiltaan tärkeä kokonaisuus. Luontoliiton Metsäryhmän uusi, myös aiempaa luontotietoa kokoava kartoitusraportti (liite 2) tuo esiin, että metsä koostuu lukuisista uhanalaisista luontotyypeistä ja siellä tavataan paljon uhanalaislajistoa. Monipuulajisena, vanha- ja lahopuustoisena sekametsänä alue on lähes poikkeuksetta METSO 2, paikoin jopa METSO 1-luokkaa.

Erityisesti suojellun liito-oravan ydinalueiden ja runsaiden lahokaviosammaleen esiintymien johdosta osa alueesta on arvoluokkaa 1. Vuonna 2021 kaava-alueella on havaittu alueen kokoon nähden hyvin merkittävä määrä (99 kpl) lahokaviosammalen esiintymiä (liite 2). Lahokaviosammal on luokitukseltaan erittäin uhanalainen, rauhoitettu sammallaji ja EU:n luontodirektiivin IIb-liitteen laji. Kaava-alueen pohjois- ja lounaisosa on havaintojen määrän perusteella lajin merkittävä ydinalue. Lajin merkittävät ydinalueet suositellaan otettavan huomioon maankäytön suunnittelussa ja toteutuksessa.

Muu metsäalue on uhanalaisten luontotyyppien ja lajiesiintymien muodostamana merkittävänä kokonaisuutena arvoluokkaa 2. Metsä on lisäksi tuoreiden havaintojen perusteella arvokas, vaateliastakin lajistoa ylläpitävä kääpäalue. Alueella on monilajista lahopuuta ja myös uhanalaista sekä luontoarvoja indikoivaa lahottajalajistoa. Riistavuoren metsä on myös Helsingin luonnonsuojeluyhdistyksen arvometsät -rajauksessa (Helsingin luonnonsuojeluyhdistys 2014, liite 3).

Länsi-Haagan asemakaavan muutoksessa osoitetaan merkittävä osa metsän länsiosasta rakennettavaksi. Nykyisellään metsäkokonaisuus ylläpitää lajistollista rikkautta. Laajuudeltaan melko pienen metsäalueen rakentaminen kaavamuutoksen esittämällä tavalla vaikuttaisi väistämättä negatiivisesti alueen luontoarvoihin.

Luontoselvitysten oikeudellinen perusta

Maankäyttö- ja rakennuslain 132/1999 5 § mukaan alueidenkäytön suunnittelun tavoitteita ovat muun muassa luonnon monimuotoisuuden ja muiden luonnonarvojen säilymisen edistäminen. Kaavan valmistelussa tämä edellyttää ajantasaista ja riittävän yksityiskohtaista tietoja kaavaprosessin vaikutuksista ympäristöön. Asemakaavan on täytettävä asemakaavan sisältövaatimukset (Maankäyttö- ja rakennuslaki 132/1999, 54 pykälä). Maankäyttö- ja rakennuslain 132/1999 54 pykälän 2. momentissa säädetään, että asemakaava-alueen luonnonympäristöä tulee vaalia, eikä luontoympäristöön liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää.

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaikkien kaavojen on perustuttava niiden merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Vaikutusten arviointi on tehtävä jokaisella kaavatasolla erikseen ja niiden on perustuttava tutkimusten pohjalta tehtyyn suunnitteluun. Aikaisemmassa vaiheessa yleiskaavatasolla tehty arviointi ei ole yleispiirteisyyden ja ajan kulumisen osalta enää sopiva asemakaavatasolla. Yksityiskohtaisemman suunnittelun tasolla pystytään selvittämään sellaiset toimenpiteestä johtuvat reunavaikutukset, joita alueelle tuleva rakennuskanta aiheuttaa. Sitä mukaan kun kaavan toteuttamisessa tulee muutoksia kaavaan, tulee luontovaikutukset uudelleenarvioida. Maankäyttö- ja rakennuslain säännösten viittaukset tarkoittavat samansisältöisiä säännöksiä alueidenkäyttölaissa.

Viranomaisilta vaadittavasta riittävästä ja asianmukaisesta tietojen selvittämisvelvollisuudesta säädetään hallintolain 31§:ssä, ja myös kaavaa laadittaessa pykälää on noudatettava.

Luonnonsuojelulain 78§:n mukaan luontodirektiivin liitteessä IV a tarkoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on kielletty. Näistä luontodirektiivin lajeista kaavoitusalueella tavataan todennettavasti liito-orava ja pohjanlepakko. Muiden lepakkolajien esiintyvyyttä alueella ei ole selvitetty. Kaikki Suomessa tavattavat lepakkolajit kuuluvat EU:n luontodirektiivin liitteessä IV a lueteltuihin tiukkaa suojelua vaativiin lajeihin.
Lepakoiden suojelusta on lisäksi säädetty Suomea sitovassa Euroopan lepakoita ja niiden elinympäristöjä koskeva alueellisessa suojelusopimuksessa, SopS 104/1999.

Luontoselvitykset oikeuskäytännössä

Lepakot ovat luonnonsuojelulain 78 pykälän mukaisesti Euroopan unionin tiukkaa suojelua edellyttäviä eläinlajeja. Luontodirektiivin liitteen IV mukaan niiden lisääntymis- ja levähdyspaikkoja ei saa tuhota tai heikentää tahallaan eikä myöskään vahingossa (luontodirektiivi 12. artikla).

Aikaisemmissa oikeustapauksissa on osoitettu riittävien luontoselvitysten merkitys kaavaprosessissa. Korkein hallinto-oikeus on päätöksessään KHO 2020:111 katsonut, että kaavan vaikutusten arviointi oli ollut riittämätöntä, eikä asemakaava näin ollut perustunut maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaisiin riittäviin selvityksiin, koska laadituissa arvioinneissa ei ollut kyetty sulkemaan pois luontodirektiivin liitteen IV a lajeja koskevan lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittämisen tai heikentämisen mahdollisuutta. Laadittujen selvitysten pohjalta ei ollut mahdollista luotettavasti arvioida sitä, oliko kaavassa osoitettu rakentaminen asemakaavan luonnonarvojen vaalimista koskevan sisältövaatimuksen mukaista. Myöskään luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentissa kiellettyjen vaikutusten aiheutumista ei kyseisessä tapauksessa ollut laadittujen selvitysten perusteella mahdollista poissulkea.

Aikaisempi oikeustapaus myös osoittaa, että kaavan vaikutusten arviointia on riittämättömänä myös silloin kun merkittäviä luontovaikutuksia on jäänyt arvioimatta (KHO 2016:14). Merkittävän luontovaikutuksen mahdollistajana on pidetty sitä, ettei arvioinnissa ole pystytty sulkemaan pois luontodirektiivin liitteen IV a lajeja koskevan lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittämisen tai heikentämisen mahdollisuutta.

Yleiskaavan ja osayleiskaavan väliseen eroon suhteessa tarvittavaan luontoselvitykseen, on Korkein hallinto-oikeus päätöksessään KHO 2019:160 katsonut, että luonnonsuojelulain (9/2023) 78 §:n mukaiseen hävittämis- ja heikentämiskieltoon on kiinnitettävä erityistä huomiota kaikilla kaavatasoilla. Vaikka kyseinen päätös koski lupamenettelyä, on oikeuskäytäntö sovellettavissa myös nyt kyseessä olevassa valitusasiassa.

Helsingin hallinto-oikeus totesi Vantaan kaupungin Kivistön tähden asemakaavan lainvastaiseksi ja kumosi kaupungin tekemän asemakaavan ja asemakaavan muutoksen päätöksessään H5923/2021. Kaava ei täyttänyt asemakaavan sisältövaatimusten edellyttämää luonnonympäristön vaalimista ja siihen liittyvien erityisten arvojen heikentämisen kieltoa. Hallinto-oikeus perusteli kaavan asemakaavan sisältövaatimusten vastaista luontoarvojen heikentymistä sillä, että alueella oli tehty puutteellinen lepakkoselvitys. Tehty lepakkoselvitys oli 12 vuotta vanha.

Tapauksissa KHO 26.2.2010 t. 386 ja KHO 21.1.2011 t. 147 oli kysymys mm. selvitysvelvollisuuden sisällöstä suhteessa direktiivilaji viitasammakon lisääntymis- ja levähdyspaikkojen olemassaoloon. Kummassakin tapauksessa luvanhakijan esittämät selvitykset olivat KHO:n päätöksen mukaan vanhentuneita. Toinen selvityksistä oli yli 10 vuotta ja toinen yli 20 vuotta vanha. KHO 21.1. 2011 t. 147 päätöksessään nimesi vanhentuneiden luontoselvitysten lisäksi selvitysten yleispiirteisyyden syyksi palauttaa lupahakemus käsittelyyn.

Luonnonsuojelulain ja muiden ympäristön käyttöä säätelevien lakien soveltamisessa tulee aina huomioida oikeuskäytännössä vahvistettu varovaisuusperiaate. Korkein hallinto-oikeus on asettanut korkeat vaatimukset kaavan toteuttamisesta aiheutuvan luontoarvoja vaarantavan epävarmuuden poistamiselle. Näin esimerkiksi päätöksessään 10.5.2021, joka koski Östersundomin yleiskaavaa.

Asemakaavan muutosta koskevan päätöksen lainvastaisuus

Edellä kerrotun johdosta toteamme, että lainsäädäntö ja kansainväliset sopimukset sitovat kaavoittajaa riittävän luontoselvityksen laatimiseen ja luontoarvojen vaikutuksen arviointiin. Ajankohtaisen, tutkitun tiedon puuttuessa kaavoittaja ei tiedä, hävittääkö tai heikentääkö se toimillaan luontodirektiivin liitteessä olevien eläinlajien lisääntymis- ja levähdyspaikkoja.

Valituksenalaista kohdetta ei ole koskaan tutkittu lepakkolajiston osalta. Kaavoittaja vetoaa yleiskaavatasoiseen, vuonna 2014 tehtyyn lepakkoselvitykseen. Kyseessä on liian vanha ja yleispiirteinen selvitys, jotta sen pohjalta pystytään lainsäädännön edellyttämä, riittävä luontoselvitys tekemään, ja varmistamaan, että asemakaavan sisältövaatimukset täyttyvät luontoarvojen heikentämisen kiellon osalta. Selvitys ei koske valituksenalaisen päätöksen alueita. Vasta luontoselvityksen tekemisen jälkeen tiedetään, aiheutuuko merkittävää haittaa ja millä toimin haitta voidaan poistaa tai lieventää.

Liito-oravaselvityksiä alueella on tehty useana vuonna. Liito-orava on luontodirektiivin ensisijaisesti suojelema laji, jonka lisääntymiseen ja levähdykseen käyttämien ydinalueiden heikentäminen on luonnonsuojelulailla kielletty. Myöskään sen tärkeitä kulkuyhteyksiä ei saa heikentää. Riistavuoren metsalueella on neljä havaintojen pohjalta rajattua liito-oravan ydinaluetta sekä keskeinen liito-oravan käyttämä kulkuväylä (liite 4). Yksi ydinalueista tulee tuhoutumaan rakentamisen vuoksi (Uudenmaan ELY-keskuksen päätös poikkeusluvasta 19.6.2019 (UUDELY4278/2019 ja UUDELY/1321/2021).

Luontoliiton metsäryhmän raportissa (liite 2) korostetaan, että kalliomänniköitä lukuunottamatta koko metsä on liito-oravan elinaluetta. Raportissa arvioidaan, että Riistavuoren pienialaisen metsäalueen pirstominen heikentäisi väistämättä entisestään liito-oravan elinpiiriä, ydinalueita ja kulkuyhteyksiä, ja siten sen esiintymistä ja lisääntymistä alueella. Liito-oravat liikkuvat myös ruokailemassa ja lepäämässä määritellyn ydinalueen ulkopuolella, eivätkä edes poikaspesät välttämättä sijaitse ydinalueella. Liito-orava myös vaihtelee ruokailu- ja lepopaikkaansa sekä pesiään eri vuodenaikojen ja vuosien välillä. Lisääntymis- ja levähdyspaikka onkin pientä rajattua ydinaluetta laajempi kokonaisuus. EU:n tuomioistuimen tulkinnan mukaan direktiivilajin lisääntymis- ja levähdyspaikan heikentämisellä tarkoitetaan suojellun eläinlajin lisääntymis- tai levähdyspaikan ekologisen toiminnallisuuden asteittaista vähentämistä (Sulkava 2024, liite 5). Oleellista on siis Riistavuoren liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikan ekologinen toiminnallisuus ja sen säilyttämisen velvoite. Asemakaavan kaventaessa liito-oravan elinaluetta merkittävästi ja haitaten kulkuyhteyksiä tuntuvasti, aiheutuu liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikan toiminnallisuuden heikentyminen, mikä on luonnonsuojelulain 78 pykälällä kiellettyä.

Alueella tehdyistä lepakko- ja liito-oravahavainnoista

Koska rakennettavalle alueelle ei ole tehty lain vaatimaa selvitystä luontovaikutuksista, tutkimusnäyttö alueen lepakkohavinnoista puuttuu. Sen sijaan Suomen Lajitietokeskuksen avoimesta lajihavaintojärjestelmästä (laji.fi) on havaittavissa, että valituksenalaisesta kohteesta on kirjattuja pohjanlepakkohavaintoja ainakin vuodesta 2020 alkaen (liite 4). Muun lepakkolajiston esiintymisestä ei ole tietoa. Vaikka asukkaat ja muut luontoharrastajat ovat viranomaisille hyvä apu luontoarvojen keräämisessä, säilyy selvittämisvastuu viranomaistaholla.

Lajitietojen osalta luontoselvitysten on oltava tuoreita, jotta ne olisivat myös ajantasaisia, jotta asemakaavan sisältövaatimukset luontoarvojen heikentymättömyydestä täyttyvät (Maankäyttö- ja rakennuslaki 132/1999, 54 pykälä). Esimerkiksi liito-oravan esiintymistieto on yksilöiden liikkuvuudesta ja lyhytikäisyydestä johtuen nopeasti vanhenevaa. Yhtenä vuonna liito-oravalle soveltuvaksi todettu alue, jolla ei kuitenkaan tuolloin tehty havaintoja liito-oravista, saattaa jo seuraavana vuonna olla asuttu liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikka (Mäkelä & Salo 2023, Luontoselvitykset ja luontovaikutusten arviointi, Suomen ympäristökeskuksen raportteja 43, s. 63. liite 5). Tilapäisesti asumaton lisääntymis- tai levähdyspaikka on yhä juridisesti suojeltava (Sulkava 2024, liite 6).

Samassa kokouksessa, jossa Länsi-Haagan asemakaavan muutos hyväksyttiin, hyväksyttiin myös aloite Ympäristöarvojen kunnioittamisen valtavirtaistaminen Helsingin kaupungin päätöksenteossa. Päätöksen perusteluissa todetaan oikeaoppisesti: ”Yleiskaavoituksessa ratkaistaan kaupunkirakenteen tasolla kaupunki-kehityksen periaatteita, jolloin tiedon tarvekin on yleistasoinen. Osayleiskaavoituksessa sekä suunnitteluperiaatteita ja kaavarunkoja laadittaessa tuotetaan aluevaraustasoista suunnittelua, jolloin yleiskaavatasoa yksityiskohtaisempi tieto on tarpeen suunnittelun lähtökohdaksi ja vaikutusten riittävän tarkaksi arvioinniksi. Asemakaavataso ohjaa suoraan rakentamista, mikä tarkoittaa vastaavasti detaljoidumman tiedon tarvetta ja yleensä myös tarkentavia selvityksiä alueen erityispiirteistä.” Päätettäessä Länsi-Haagan asemakaavan muutoksesta näin ei menetelty.

Helsingissä 24.1.2025

Eeva Rantala
Puheenjohtaja

Anders Backström
Järjestösihteeri

LIITTEET

1. Helsingin kaupunginvaltuusto 11.12.2024. Länsi-Haagan asemakaavan muutosta koskeva päätös nro 12883
2. Murmann, Ville 2024. Raportti Riistavuoren metsän luontoarvoista
3. Helsingin luonnonsuojeluyhdistys 2014. Helsingin arvometsät -rajaus kartalla, Riistavuori ympyröitynä sinisellä
4. Liito-oravan ydinaluerajaukset ja keskeinen kulkuväylä Helsingin karttapalvelun kartalla. Aineisto sisältää vuoden 2014, 2016, 2018, 2019, 2020, 2021, 2022 ja 2023 liito-oravaselvityksissä rajatut liito-oravan ydinalueet.
5. Sulkava, R. 2024. Lisääntymis- ja levähdyspaikan määrittelyn laillisuusperusteet liito-oravakartoituksissa ja niiden tulosten tulkinnassa. Suomen luonnonsuojeluliitto ry. Liito-orava LIFE -julkaisuja. 14 s.
6. Riistavuoren metsän lepakkohavainnot laji.fi -tietokannassa (excel-tiedosto)
7. Mäkelä, Katariina & Salo, Pälvi 2023. Luontoselvitykset ja luontovaikutusten arviointi, Suomen ympäristökeskuksen raportteja 43. Luontoselvitykset ja luontovaikutusten arviointi, Opas tekijälle, tilaajalle ja viranomaiselle. 2. korjattu painos.