Piiri valitti ilveksen met­säs­tys­lu­vis­ta

1 Vaatimukset

1. Suomen riistakeskuksen 04.10.2023 myöntämä poikkeuslupapäätös 2023-1-000-xxxxx-x hylätään metsästyslain 41 a §:n 3 momentin vastaisena sekä luontodirektiivin 16(1e) vastaisena.
2. Valituksen kohteena olevaan poikkeuslupapäätökseen asetetaan täytäntöönpanokielto, sillä muussa tapauksessa valitus menettää merkityksensä.
3. Suomen Luonnonsuojeluliiton Pohjois-Karjalan piirin tekemien samaan asiakokonaisuuteen kuuluvien valitusten (15 kappaletta) yhteiskäsittelyä koskien metsästyslain 41a §:n mukaisten poikkeuslupien myöntämistä.
4. Hallinto-oikeus velvoittaisi valittajan maksamaan kaikkien Suomen Luonnonsuojeluliiton Pohjois-Karjalan piirin valituksen käsittelystä ja niistä annettavasta päätöksestä vain yhden oikeudenkäyntimaksun verran. Toissijaisesti vaadimme oikeudenkäyntimaksujen kohtuullistamista.

2 Perustelut

Ilvesten poikkeuslupapäätöksien perusteettomuus

Riistakeskus on kansallisessa mittakaavassa poikkeuslupapäätöksillään myöntänyt luvan tappaa 300 ilvestä. Määrä on yli 12 % koko Suomen ilveskannasta. Pohjois-Karjalan alueella poikkeuslupa koskee 25 ilveksen tappolupaa. Riistakeskus on perustellut ilvestä koskevia poikkeuslupapäätöksiä seuraavasti. Poikkeusedellytyksenä on metsästyslain 41 a §:n 3 momentin mukaisesti tarkoin valvotuissa oloissa valikoiden ja rajoitetusti tiettyjen yksilöiden pyydystämiseksi tai tappamiseksi. Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan perusteella päämääränä: Paikallisyhteisön sitouttaminen ilveskannan hoitosuunnitelman toteuttamiseen ilveskannan kasvunopeutta säätelemällä vuosittaisilla verotustason muutoksilla kannan kehityksen mukaan. Tiukasti suojellun lajin suojelusta voidaan poiketa vain, jos kaikki luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan mukaiset poikkeamisedellytykset täyttyvät. Kannan kasvun rajoittaminen ei sellaisenaan voi olla luontodirektiivin mukainen poikkeusperuste. Osassa hakijoiden perusteluista poikkeuslupahakemusta perustellaan vahinkoperusteisuudella. Riistakeskus viittaa kuitenkin metsästyslain 41 a §:n 3 momenttiin, jonka perusteella vahinkoperusteista lupaa ei voida myöntää.

Ilves on luontodirektiivin liitteen IV mukainen tiukasti suojeltava laji. Ilves ei aiheuta vähäistä suurempaa vaaraa tai vahinkoa Suomessa. Poronhoitoalueen eteläpuolella ilves ei juuri aiheuta vahinkoja (Kts. liite 1, s. 26). Vuosittain tapahtuu noin 5–50 lammas- ja koiravahinkoa. Vuoden 2022 vahinkojen korvaukset olivat etelässä vain 39 774 euroa. Ilves tuottaakin enemmän hyötyä kuin haittaa. Suomessa valkohäntäkauriskanta on lähes kolminkertaistunut viimeisen vuosikymmenen aikana noin 110 000 yksilöön ja metsäkauriskanta noin 80 000 eläimeen. Ilveksen saaliseläimiin kuuluvat myös kasvimailla ja hedelmäpuutarhoissa tuhoja aiheuttavat rusakot. Siksi osa metsänomistajista, maanviljelijöistä, koti ja ammattipuutarhureista, liikenteen turvallisuusviranomaisista ja ihmisen terveydestä huolestuneista tahoista (runsas kauriskanta ylläpitää vahvaa puutiaiskantaa) pitävät pienten hirvieläinten kantoja liian runsaina. He näkevät ilveksen niihin kohdistaman saalistuksen myönteisenä. Lisäksi osa ilveksen saalislajeista on vieraslajeja, joten ilveksen metsästys niiden kannalta on täysin vastoin maa- ja metsätalousministeriön vieraslajistrategiaa (Kts. myös liite 1, s. 9 ; Liite 3, s. 11). Tällä hetkellä vahvan valkohäntäkauriskannan takia Etelä-Suomen joillakin Natura-alueilla on jo aidattu luonnon monimuotoisuuden kannalta tärkeitä alueita, jotta kauriit eivät tuottaisi alueilla vahinkoa. Pohjois-Karjalassa valkohäntäkauriskantaa ei vielä juurikaan ole, vaikka lähialueilla on jo pysyvä harva kanta. Lajista on kuitenkin havaintoja ja sen leviäminen pysyvämmin myös Pohjois-Karjalaan on mahdollista lähitulevaisuudessa. Lisäksi ilves hyödyntää ravintonaan myös kettuja ja supikoiria, mikä kohentaa metsäjänis- ja metsäkanalintukantoja. Näistä syistä ilveksen metsästyksellä olisi laajempia haitallisia vaikutuksia luonnon monimuotoisuuden ja siten myös luontodirektiivin kannalta.

Paikallisyhteisön sitouttaminen

Paikallisyhteisön sitouttaminen kannanhoidollisiin toimenpiteisiin poikkeuslupia myöntämällä ei ole sellainen luontodirektiivin tavoittelema päämäärä, jota ei voida muilla tyydyttävillä tavoilla saavuttaa. Kyseessä ei ole tarkoin valvotuissa oloissa ja tarkoin valikoitujen rajoitettu yksilöiden ottaminen. Riistakeskuksen edellisiä asioita koskevat tiedot eivät perustu täsmällisiin ja tieteellisiin tietoihin.

Tuomioistuin on ilvesten poikkeuslupia koskevassa ratkaisussaan KHO 2022:48 todennut, että pelkästään asetuksen tai kansallisen hoitosuunnitelma yleisten tavoitteiden toteuttaminen ei ole yksinään riittävä peruste poikkeusluvan myöntämiselle. Poikkeusluvasta on käytävä ilmi selkeästi luontodirektiivin mukainen hyväksyttävä päämäärä, johon kannanhoidollisella metsästyksellä pyritään sekä miten se saavutetaan metsästyksellä. Luontodirektiivin ensisijaisena tavoitteena on edistää luonnon monimuotoisuuden säilyttämistä. Riistakeskuksen myöntämistä luvista ei ole selkeästi havaittavissa täsmällisiä ja tieteellisiä perusteluja sille, että se edistäisi luontodirektiivin ensisijaista tavoitetta tai muuta luontodirektiivin mukaista tavoitetta.

Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdassa poikkeamisedellytyksiä tulee tulkita yhdenmukaisesti siitä riippumatta, mitä luontodirektiivin liitteen IV a kohdassa mainittua lajia poikkeaminen koskee. Ensisijaisesti riistakeskuksen tulee huolehtia siitä, että käytetään muita keinoja liitteen IV lajin suojelemiseksi. Suomen riistakeskus ei ole tässä tapauksessa antanut parhaan merkityksellisen tieteellisen tiedon, teknisen näytön ja olosuhteiden perusteella riittävää näyttöä siitä, että tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi ei ole muuta tyydyttävää ratkaisua.

Paikallisyhteisön sitouttaminen ei kuulu varsinaisiin luontodirektiivin tehtäviin. Paikallisyhteisön sitouttamisessa mahdollisesti olevia ongelmia on korjattava muilla keinoin, jotka ovat kestäviä ja vaalivat luonnon monimuotoisuutta. Poikkeusluvat tulevat arvioitavaksi vasta sitten, kun muilla keinoilla ei päästä tyydyttävästi luontodirektiivin mukaiseen tavoitteeseen. Voidaan havaita, että useiden muiden lajien kohdalla on löydetty keinoja, joilla paikallisyhteisö sitoutuu kannanhoitoon tavalla, johon eivät kuulu poikkeusluvat, varsinkaan tällaisissa määrin, mitä riistakeskus esittää. Mikäli ilveksistä aiheutuisi vahinkoa tai turvallisuusuhkaa, mahdollistaa nykyinen lainsäädäntö sellaisten yksilöiden metsästämisen. Asiassa ei ole esitetty selvitystä siitä, että väestö alueilla suhtautuisi ilveskannan vahvistumiseen yleisesti negatiivisesti tai että metsästys koettaisiin alueella tarpeelliseksi.

Tarkoin valvotuissa oloissa valikoiden ja rajatusti metsästäminen

Komission tiedonannossa Ohjeasiakirjasta luontodirektiivin mukaisesta yhteisön tärkeänä pitämien eläinlajien tiukasta suojelusta (C(2021) 7301 final) täsmennetään, että artiklan 16 kohdan 1 alakohtaa e käytettäessä, että vaikka alakohdassa ei täsmennetä tämän poikkeuksen tavoitetta, on se ilmoitettava ja perusteltava kattavasti (Kts. liite 2, s. 60). Unionin tuomioistuimen päätöksessä C-674/17 selvennettiin, että artiklan 16 kohdan 1 perustuvaa poikkeusta voidaan soveltaa vain “konkreettisesti ja tapauskohtaisesti erityisten vaatimusten täyttämiseksi erityistilanteissa”. Tuomioistuimen päätöksessä todettiin myös, että viranomaisen on esitettävä täsmällisiä tieteellisiä tietoja, että poikkeuslupien myöntäminen on ainoa keino tavoitteen saavuttamiseksi. Riistakeskuksen tulisi täsmällisesti ja tieteellisesti todistaa, että on tarpeellista myöntää 300 poikkeuslupaa ilvesten metsästykseen ja että tämä toimi olisi pakollista ilvesten suojelun kannalta. Riistakeskuksen on lisäksi näytettävä, että kyseessä ovat tapauskohtaiset päätökset, joita sovelletaan erityistilanteessa. Kun asiaa tarkastellaan historian näkökulmasta, huomataan lukuisten ilvesten poikkeuslupien myöntämisen olevan riistakeskukselle pikemminkin sääntö kuin poikkeus. Riistakeskus ei ole selvittänyt poikkeuslupapäätöksissään, mikä on se tapauskohtainen erityistilanne, johon se lupia on myöntänyt.

Unionin tuomioistuimen päätöksessä C-10/96, joka koski lintudirektiiviä, voitiin todeta muun tyydyttävän ratkaisun puuttumista koskevan analyysin olevan kolmiosainen: Mikä on se ongelma tai erityistilanne, johon on puututtava? Onko muita ratkaisuja olemassa? Jos on, voidaanko niillä ratkaista se ongelma tai erityistilanne? Artiklan 16 poikkeuksen myöntämisen on oltava viimeinen keino. Voidaan siis todeta, että poikkeusluvan on ratkaistava käsillä oleva ongelma tai erityistilanne. Riistakeskus perustelee lupia paikallisyhteisön sitouttamisella kannanhoidollisilla toimenpiteillä. Tästä voidaan johtaa, että ongelmana on paikallisyhteisöjen sitouttaminen, eikä niinkään ilvesten aiheuttamat ongelmat, joihin täytyisi puuttua. Paikallisyhteisöjen sitoutuneisuus tulee kysymykseen vain, jos paikallisyhteisön sitoutumisessa on tosiasiallisia ongelmia, jotka voidaan tieteellisesti ja täsmällisesti esittää.

Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan poikkeuksessa laji voidaan ottaa tarkoin valikoiden ja rajoitetusti. Asiasta säädetään metsästyslain 41 a §:n 3 momentissa. Nyt riistakeskus on myöntänyt poikkeuslupia niin, että ne kattavat yli 12 % suomen ilveskannasta. Määrä ei ole lajin populaatioon kokoon, suojelun tasoon ja biologisiin ominaispiirteisiin nähden rajoitettu määrä. Tarkalla valikoimisella tarkoitetaan komission ohjeen mukaan sitä, että toiminnan vaikutuksen on oltava hyvin erityinen ja sen on kohdistuttava tiettyihin yksilöihin. Suomen riistakeskuksen päätöksissä poikkeusluvat ovat jaettu ilvesten arvioidun määrän ja hakemuksessa olevien pinta-alojen mukaan. Päätöksistä ei siis ole mitenkään havaittavissa, että yksilöiden poistamisella olisi erityinen vaikutus tai juuri kyseisellä alueella metsästyksellä tavoiteltaisiin luontodirektiivin mukaisia tavoitteita, joita ei muulla tavalla saavutettaisi. Poikkeuslupahakemusten hakemustekstillä ei ole pääsääntöisesti ollut vaikutusta lupaharkintaan, mikä kertoo myös siitä, että riistakeskuksen poikkeusluvat eivät kohdistu rajatusti ja tarkoin valikoidusti esimerkiksi sellaisiin yksilöihin, jotka aiheuttaisivat vahinkoa tai vaaraa.

Poikkeuslupien päämäärättömyys

Riistakeskus on myöntänyt ilvesten poikkeuslupia useina vuosina, joista on myös valitettu tuomioistuimiin. Tuomioistuinten päätöksissä poikkeuslupapäätöksistä on todettu, että ne eivät ole metsästyslain mukaisia, jonka myötä seuraavana vuonna riistakeskuksen poikkeuslupapäätöksien lupaperusteluja on muutettu. Tämä kertoo osaltaan siitä, että edes riistakeskus ei tiedä, mitä luontodirektiivissä hyväksyttyä päämäärää se myöntämillään poikkeusluvilla tavoittelee. Poikkeuslupia myönnetään vailla tosiasiallista ilveksiin liittyvää tavoitetta. Vaihtuvilla perusteluilla riistakeskus takaa sen, että sen on joka vuosi mahdollista myöntää uusia poikkeuslupia ja katsoa, miten tuomioistuin sen perustelun ratkaisee.

Suomen ympäristökeskus on poikkeuslupien asetusta koskevassa lausunnossaan kertonut, että asennetutkimukseen vastanneista ihmisistä pääosa tuntee iloa ja yllätystä ilveksen jälkiä nähdessään, ja vain noin kymmenesosa kertoi pelkäävänsä ilvestä. Koska rusakot ovat tärkeää ravintoa ilvekselle, kotipuutarhurit ja hedelmäpuiden viljelijät voivat usein suhtautua pihoillakin vieraileviin ilveksiin myönteisesti. Ilves onkin maamme suosituin suurpeto. Monet seikat vaikuttavat siihen, miten kansalaiset hyväksyvät ilveskannan hoidon päämäärät ja keinot ja millaisia ristiriitoja niihin liittyy. Yksi taustalla oleva yleinen tekijä on suurpedoista koituva huoli tai pelko. Ilvestä pelätään kuitenkin Suomessa huomattavasti vähemmän kuin sutta tai karhua ja voimakasta ilvespelkoa kokevia ihmisiä on vähän. Pohjois-Karjalan vaaramaisemaan jyrkillä metsäisillä rinteillä ja louhikoissa viihtyvä iso kissa kuuluukin luontaisesti ja sen tappamista pitävät osin myös paikalliset metsästäjät tarpeettomana ja metsästyskulttuuriin kuulumattomana. Runsaskaan ilveskanta ei näytä nostavan huolta esimerkiksi vahingoista ja runsastumista tukevan kannanhoidon hyväksynnän suhteen ei näytä olevan tältä osin samanlaisia haasteita kuin esimerkiksi sudella (kts. Liite 1, s. 37).  .

Voidaan todeta, että direktiivi jättää sellaisen aukon lainsäädäntöön, jota tulisi tarkentaa kansallisella tasolla. Etenkin syksyllä 2023 ilvesten poikkeusluvat aiheuttivat laajaa huolestuneisuutta siitä, että miten riistakeskus voi näin hatarilla perusteilla myöntää poikkeusluvan 300 ilveksen tappamiseen. Poikkeuslupien jokavuotinen myöntäminen ei nauti laajaa sosiaalista hyväksyntää, mikä entisestään kyseenalaistaa riistakeskuksen päätöksen perustelut.

Toimeenpanokiellosta

Mikäli ilves tapetaan, muutoksenhakuoikeus menettää merkityksensä. Päätöslupa on voimassa1.12.2023-29.2.2024 ja hallinto-oikeuden päätös tulee todennäköisesti voimaan vasta tuon ajanjakson jälkeen. Tästä syystä vaadimme välittömästi poikkeuslupapäätöksen toimeenpanokieltoa, jotta sitä koskeva valitus voidaan käsitellä niin, että sen merkitys säilyy täysimääräisenä.

Asiakokonaisuuden yhteiskäsittely

Kaikkien Suomen Luonnonsuojeluliiton Pohjois-Karjalan piiri ry:n valituksen kohteena olevien Suomen riistakeskuksen myöntämien metsästyslain 41a §:n 3 momentin mukaisten poikkeusluvista annettujen päätösten perusteluiden varsinainen päätöslauselman peruste on sama, jonka takia valitukset tulisi ottaa yhteiskäsittelyyn ja antaa asiassa yksi päätös.

Kaiken kaikkiaan Suomen Luonnonsuojeluliiton Pohjois-Karjalan piiri ry on valittanut 15 kappaleesta Suomen riistakeskuksen myöntämistä 41a §:n 3 momentin mukaisista poikkeusluvista:

• 2023-1-000-31039-0
• 2023-1-000-31024-8
• 2023-1-000-31018-3
• 2023-1-000-30997-4
• 2023-1-000-30990-3
• 2023-1-000-30977-0
• 2023-1-000-30907-1
• 2023-1-000-30905-5
• 2023-1-000-30888-1
• 2023-1-000-30883-6
• 2023-1-000-30807-2
• 2023-1-000-30736-1
• 2023-1-000-30717-0
• 2023-1-000-30979-6
• 2023-1-000-31007-3

Valtion maksuperustelain 6 §:n 1 momentin mukaan julkisoikeudellisesta suoritteesta valtiolle perittävän maksun suuruuden tulee vastata suoritteen tuottamisesta valtiolle aiheutuvien kokonaiskustannusten määrää (omakustannusarvo). Kun asiassa annetaan yksi päätös, oikeudenkäyntimaksu tulee määrittää annettavan päätöksen mukaan, kuten asiassa PSHAO/651/2023 on linjattu.

Valtion maksuperustelain 6 §:n 2 momentin mukaan yhden tai useamman viranomaisen samanlaatuisista suoritteista voidaan määrätä samansuuruinen maksu silloinkin, kun suoritteen tuottamisesta aiheutuvat kustannukset poikkeavat toisistaan. Tällaisen kiinteän maksun suuruutta määrättäessä on otettava huomioon suoritteiden keskimääräinen kokonaiskustannus. Asiakokonaisuuden yhteiskäsittely voi mahdollisesti aiheuttaa enemmän kustannuksia viranomaiselle, valtion maksuperustelain mukaan erilaisten käsittelyiden aiheuttamat kustannukset on otettu huomioon oikeudenkäyntimaksua määritettäessä.

Oikeudenkäyntimaksujen kohtuullistaminen

Valtion maksuperustelain 6 §:n 3 momentin mukaan maksu voidaan määrätä perittäväksi yleisesti suoritteen omakustannusarvoa alempana tai jättää kokonaan perimättä, jos siihen terveyden- ja sairaanhoitoon, muihin sosiaalisiin tarkoituksiin, oikeudenhoitoon, ympäristönsuojeluun, koulutustoimintaan tai yleiseen kulttuuritoimintaan liittyvistä tai näihin verrattavista syistä on perusteltua syytä.

Luonnonsuojeluyhdistyksen tehtävänä on ympäristön etujen valvominen ja kansalaisjärjestöjen merkitys valitusten teossa on korostunut. Valittaja on voittoa tavoittelematon kansalaisjärjestö, jonka varoihin ja varainhankintamahdollisuuksiin nähden maksu on kohtuuton, mikäli asiassa päädytään määräämään oikeudenkäyntimaksu erikseen jokaista valitusta kohden. Kohtuuttomien oikeudenkäyntimaksujen asettaminen estävät pääsyn valitusasteeseen joka on Århusin sopimuksen vastaista. Århusin sopimuksen artiklan 9.4 mukaan tulee taata riittävät ja tehokkaat oikeussuojakeinot, jotka eivät saa olla niin kalliita, että se olisi este menettelyyn osallistumiselle.

Asian laatuun nähden maksua tulisi kohtuullistaa. Myös muut Suomen luonnonsuojeluliiton piirit ovat valittaneet Suomen riistakeskuksen laittomista poikkeusluvista, jotka on perusteltu täsmälleen samoilla perusteilla. Ilman kohtuullistamista oikeudenkäyntimaksut voivat nousta kokonaisuudessaan liitolle kymmeniintuhansiin euroihin. Tämä on kohtuutonta, sillä Suomen riistakeskuksella on käytännössä rajattomat resurssit joka mahdollistaa Suomen riistakeskukselle sen, että he voivat vuosi toisensa jälkeen myöntää isoja määriä perusteettomia poikkeuslupia epämääräisillä perusteilla (kuten esim. KHO 2022:48, KHO 2023:99 ja KHO 2023:100). Harvalla taholla on resursseja lähteä sellaiseen valitusprosessiin. Mikäli Suomen riistakeskus jatkaa vuosi vuoden jälkeen samanlaista toimintaa, oikeudenkäyntimaksut estävät piirien tosiasiallisen valitus mahdollisuuden jatkossa.

3 Yhteenveto

Suomen riistakeskuksen myöntämät ilvesten poikkeusluvat ovat metsästyslain ja luontodirektiivin vastaisia. Riistakeskuksen mukaan luontodirektiivin hyväksymä päämäärä olisi paikallisyhteisön sitouttaminen ilveksen hoitosuunnitelmaan metsästämällä yli 12 %:a Suomen ilveskannasta. Paikallisyhteisön sitouttamisen, mikäli sellaiseen todetaan olevan tarvetta, muita keinoja ei olla tutkittu riittävällä tarkkuudella. Riistakeskus ei kykene perusteluissaan antamaan täsmällistä ja tieteellistä vastausta siihen, että metsästys olisi ainoa keino saavuttaa tyydyttävästi tämä päämäärä. Lisäksi riistakeskuksen perusteluista käy ilmi, että ilvesten poikkeuslupia ei ole myönnetty valikoidusti ja tarkkarajaisesti, sillä metsästys kohdistuu suureen alueeseen, jossa yksilön ottamisella ratkaistaisiin jokin olemassa oleva ongelma tai erityistilanne. Poikkeuslupapäätökset eivät vastaa luontodirektiiviä ja ovat siten kumottava.

Koska lupapäätösten perusteluiden päätöslauselma ovat täysin identtisiä, katsoo valittaja, että on ainoastaan tarkoituksenmukaista käsitellä valitukset yhteiskäsittelyssä ja antaa asiassa yksi päätös koskien kaikkia edellä mainittuja valituksia. Lisäksi huomioon tulee ottaa valittajan tosiasialliset valitusmahdollisuudet myös jatkossa ja huomioida tarvittaessa kohtuullistaminen oikeudenkäyntimaksujen osalta.

 

Joensuu 1.11.2023
Suomen Luonnonsuojeluliiton Pohjois-Karjalan piiri ry

 

Liitteet

Päätökset liitteineen: Suomen riistakeskuksen 04.10.2023 tekemät päätökset  löytyvät riistahallinnon sivuilta.

Liite 1 Suomen ilveskannan hoitosuunnitelma. Maa- ja metsätalousministeriön julkaisuja 2021:22. (pdf)

Liite 2 C(2021) 7301 final, Komission tiedonanto Ohjeasiakirja luontodirektiivin mukaisesta yhteisön tärkeänä pitämien eläinlajien tiukasta suojelusta. (pdf)

Liite 3 Vieraslajistrategia (pdf)