Valitus hallinto-oikeudelle Lieksan karhuluvista

PÄÄTÖS, JOHON HAETAAN MUUTOSTA

Suomen riistakeskuksen päätös 10.7.2024 nro 2024-1-000-34587-6, ML 41
A §:N MUKAINEN KANNANHOIDOLLINEN POIKKEUSLUPA

VALITTAJA

Suomen Luonnonsuojeluliiton Pohjois-Karjalan piiri ry

SELVITYS VALITUSOIKEUDESTA

Rekisteröidyllä paikallisella tai alueellisella yhteisöllä on toimialaansa kuuluvissa asioissa toimialueellaan myös valitusoikeus.

Metsästyslain 90 §:n mukaan lain 41 §:n mukaisessa poikkeuslupaa koskevassa asiassa valitusoikeus on myös sellaisella rekisteröidyllä paikallisella tai alueellisella yhteisöllä, jonka tarkoituksena on luonnon- tai ympäristönsuojelun edistäminen.

Suomen Luonnonsuojeluliiton Pohjois-Karjalan piirin sääntöjen 1 §:n mukaan piirin kotipaikka on Joensuu. Piiri on Suomen luonnonsuojeluliiton jäsen ja se toimii liiton piirinä Pohjois-Karjalan maakunnan alueella.

Suomen Luonnonsuojeluliiton Pohjois-Karjalan piirin sääntöjen 2 §:n mukaan piirin tarkoituksena on luonnon- ja ympäristönsuojelun edistäminen sekä tätä tarkoitusperää ajavien yhteisöjen ja kansalaisten kokoaminen. Piiri toimii yhdyssiteenä näiden ja Suomen luonnonsuojeluliiton välillä.

VAATIMUKSET

1. Suomen riistakeskuksen 10.7.2024 myöntämä poikkeuslupapäätös 2024-1-000-34587-6 hylätään metsästyslain 41 a §:n 3 momentin vastaisena sekä luontodirektiivin 16(1e) vastaisena.

2. Valituksen kohteena olevaan poikkeuslupapäätökseen asetetaan täytäntöönpanokielto, sillä muussa tapauksessa valitus menettää merkityksensä.

PERUSTELUT

Karhujen poikkeuslupapäätöksien perusteettomuus

Riistakeskus on myöntänyt Pohjois-Karjalan alueelle poikkeusluvan, joka koskee 10 karhun tappolupaa. Suomen luonnonsuojeluliiton Pohjois-Karjalan piiri pitää poikkeusluvan sisältämien tappolupien määrää sinänsä maltillisena suhteessa karhukantaan mutta esitettyjä perusteita riittämättöminä oikeuttamaan karhujen poistamista. Riistakeskus on perustellut karhua koskevia poikkeuslupapäätöksiä seuraavasti: “Metsästyslain 41 a §:n 3 momentin mukaisesti tarkoin valvotuissa oloissa valikoiden ja rajoitetusti tiettyjen yksilöiden pyydystämiseksi tai tappamiseksi. Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan perusteella päämääränä on karhukannan suojelu edistämällä ihminen-karhu-rinnakkaiseloa (coexistence), tasapainottamalla karhukannan aiheuttamia sosioekonomisia vaikutuksia ja pyrkimällä torjumaan ihminen-villieläin-konfliktin (HWC) eskaloituminen.”

Tiukasti suojellun lajin suojelusta voidaan poiketa vain, jos kaikki luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan mukaiset poikkeamisedellytykset täyttyvät.

Luontodirektiivin 2 artiklan 1 kohdan mukaan direktiivin tavoitteena on edistää luonnon monimuotoisuuden säilymistä suojelemalla luontotyyppejä ja luonnonvaraista eläimistöä ja kasvistoa jäsenvaltioiden Euroopassa olevalla alueella. Tämän lisäksi direktiivin 2 artiklan 2 ja 3 kohdassa säädetään, että direktiivin mukaisesti toteutetuilla toimenpiteillä pyritään varmistamaan Euroopan unionin tärkeinä pitämien luontotyyppien ja luonnonvaraisten eläinja kasvilajien suotuisan suojelun tason säilyttäminen tai sen ennalleen saattaminen ja otetaan huomioon taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset vaatimukset sekä alueelliset ja paikalliset erityispiirteet.

Luontodirektiivin tavoitteena on luontotyyppien ja luonnonvaraisen eläimistön suojelu, riippumatta siitä, onko eläimistö jo saavuttanut suotuisan suojelun tason, eikä luontodirektiivin tavoitteen voida katsoa olevan eläinten kantojen hallinta. KHO on päätynyt päätöksessään 2023:99: “(57) Korkein hallinto-oikeus viittaa unionin tuomioistuimen edellä mainitussa asiassa Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola antamaan tuomioon ja katsoo ensinnäkin, ettei pelkkä asetuksen tai kansallisen hoitosuunnitelman yleisten tavoitteiden toteuttaminen ole sellaisenaan riittävä peruste poikkeusluvan myöntämiselle. Poikkeusluvasta tulee samalla ilmetä selvästi ja täsmällisesti se luontodirektiivin mukainen hyväksyttävä päämäärä, johon kannanhoidollisella metsästyksellä kyseisellä alueella pyritään, sekä se, miten metsästyksellä saavutettaisiin tämä päämäärä.” Ihmisarkuuden ja karhukannan koon kasvun estämistä ei voida näin pitää luontodirektiivin näkökulmasta hyväksyttävinä perusteluina poikkeuslupien myöntämiselle.

Lieksan hakemusalue on laaja, yli 400000 hehtaaria eikä poikkeusluvan perusteissa ole esitetty, millaisia konkreettisia karhun aiheuttamia vahinkoja (satovahinkoja lukuunottamatta) on tapahtunut ja missä osissa aluetta niitä esiintyy, joten kaatolupien kohdentaminen vahinkoa aiheuttaviin yksilöihin on vaikeaa. Ei myöskään ole perusteltu, etteikö tappamisen kohdentamisella pelkästään todettua vahinkoa tai turvallisuusuhkaa aiheuttaviin yksittäisiin yksilöihin voitaisi saavuttaa asetettua päämäärää. Vahinkoperusteisen pyynnin sopimattomuutta tilanteeseen perustellaan sillä, ettei se ole riittävä sitouttamaan keskeisiä toimijoita asetetun päämäärän saavuttamiseksi. Ennaltaehkäiseviä toimenpiteitä vahinkojen välttämiseksi ei kuitenkaan esitetä tehdyn.

Ihminen-villieläin-konfliktin eskaloituminen

Riistakeskus perustelee lupien myöntämistä hakijan hakemuksessa esittämien tieteellisten tietojen ja niiden soveltamisen näkökulmalla. Riistakeskuksen mukaan poikkeuslupien myöntämistä puoltaa ihminen-villieläin-konfliktin eskaloitumisen estäminen. 2.3 “Toisin sanoen luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdalle on olemassa hyvät lähtökohtaiset perustelut nimenomaan hakemusalueeseen kytkeytyvissä olosuhteissa, kun pyritään metsästyksellä keinona hankkimaan paikallista hyväksyttävyyttä ja sitouttamaan hakemusalueen keskeisiä toimijoita lajin suotuisan suojelun tason säilyttämiseen edistämällä ihminen-karhu-rinnakkaiseloa (coexistence) tasapainottamalla karhukannan aiheuttamia sosioekonomisia vaikutuksia ja pyrkimällä torjumaan ihminen-villieläin-konfliktin (HWC) eskaloituminen.”

Vaikka Tassu-rekisteriin ilmoitetut karhuhavainnot ovat runsastuneet selvästi, ihmisiin tai kotieläimiin kohdistuvia vahinkoja, lukuunottamatta yhtä koiravahinkoa, ei ole esitetty kaatoluvan perusteina. Tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, etteikö karhuhavaintojen runsastuminen voisi saada ihmisen kokemaan pelkoa karhuja kohtaan. Toisaalta kaikki karhuhavainnot eivät välttämättä ole pelottavia vaan karhun kohtaaminen voi osalle paikallisyhteisön jäsenistä myös olla voimakas positiivinen luontoelämys, tapahtui se sitten lähimetsässä tai vaikka omalla pellolla tai pihalla. Suurpetoihin liittyvä eräperinne voi nykymuodossa olla myös tarinoita, kuvia ja videoita karhujen ja muiden villieläinten kohtaamisesta. Näitä kerrotaan ja jaetaan nykyisin myös paljon somessa positiivisessakin sävyssä. Riistakeskuksen perustelu paikallisyhteisön sitouttamisesta poikkeusluvan avulla näyttää siten kohdistuvan vain osaan paikallisista toimijoista, vaikka luonnoneläinten voi katsoa kuuluvan kaikkien kansalaisten yhteiseen ‘nautintaoikeuteen’.

Ei myöskään ole tutkimuksen perusteella todistettu, että erityisesti poikkeuslupien myöntämisen kautta tapahtuva kannanhoidollinen metsästys olisi ainoa tai edes tehokkain tapa pyrkiä välttämään ihmisten ja villieläinten välisen konfliktin kärjistyminen. Hakija ei ole hakemuksessaan esittänyt sellaisia perusteita, jotka osoittaisivat tilanteen olevan kärjistymässä Lieksan alueella tai metsästyksen olevan tilanteen hallinnan näkökulmasta tehokkain keino. Lisäksi karhuja on metsästetty Lieksassa voimallisesti useina aikaisempina vuosina, mutta se ei ole välttämättä lisännyt ihmisarkuutta. On myös epäselvää onko konfliktitilanteen kehittymisen välttäminen luontodirektiivin näkökulmasta hyväksyttävä peruste poikkeuslupien myöntämiselle.

Kansallisen viranomaisen on täsmällisten tieteellisten tietojen perusteella kyettävä osoittamaan, että poikkeuksella kyetään saavuttamaan erityisen ongelman tai tilanteen ratkaisu, ja näin ei ole tehty

Poikkeusluvan perusteissa ei ole tieteelliseen tietoon nojautuen ja täsmällisesti näytetty, että Lieksan hakemusalueella vallitsee tilanne, johon on puututtava. Pelkästään se, että karhukanta on alueella kasvanut, ei ole riittävä näyttö ongelmasta. Luontodirektiiviä ei voi tulkita siten, että karhukannan tai muidenkaan suojeltujen lajien kantojen kasvua pitäisi sinänsä estää.

KHO 2022:48 päätöksen perusteella: “Päätöksen tehneen viranomaisen on perusteltava poikkeusluvan edellytysten täyttyminen. Korkein hallinto-oikeus toteaa, ettei Suomen riistakeskuksen päätöksestä käy selkeästi ja täsmällisesti ilmi, mihin luontodirektiivin mukaiseen hyväksyttävään päämäärään yhden ilveksen kannanhoidollista metsästystä koskevalla poikkeuslupapäätöksellä on pyritty. Siltä osin kuin riistakeskuksen päätöksen perusteluina on ollut tarkoitus viitata ilveskannan tihentymistä johtuvien sosiaalisten ongelmien lieventämiseen hakemuksen kohteena olevalla alueella, päätöksen perusteeksi ei ole tältä osin esitetty selvitystä. Näin ollen riistakeskus ei ole riittävällä tavalla perustellut poikkeusluvan päämäärää koskevan edellytyksen täyttymistä.”

On myös epäselvää, mitä luontodirektiivin päämäärä poikkeusluvilla saavutetaan? Todistustaakka on poikkeusluvat myöntävällä viranomaisella. Riistakeskus ei ole täsmällisin ja selvin perusteluin, täsmällisten tieteellisten tietojen perusteella osoittanut, miten 10 poikkeuslupaa Lieksassa ratkaisee karhukannan kasvusta väitetysti seuraavat seuraukset. Myöskään viranomainen ei ole osoittanut tieteelliseen tietoon nojaten, että karhukannan kasvusta edes seuraisi sellaisia haitallisia seurauksia, joita on luontodirektiivin tavoitteiden saavuttamiseksi torjuttava. Ihmisten huolen ja pelon kasvamista Lieksassa ei ole selvitetty tai dokumentoitu. Ei ole myöskään riittävästi näytetty, että karhun ihmisarkuus kasvaisi tai ihminen-villieläin-konfliktit ratkeaisivat näiden poikkeuslupien myötä.

Tarkoin valvotuissa oloissa valikoiden ja rajatusti metsästäminen

Komission tiedonannossa Ohjeasiakirjasta luontodirektiivin mukaisesta yhteisön tärkeänä pitämien eläinlajien tiukasta suojelusta (C(2021) 7301 final) täsmennetään, että artiklan 16 kohdan 1 alakohtaa e käytettäessä, että vaikka alakohdassa ei täsmennetä tämän poikkeuksen tavoitetta, on se ilmoitettava ja perusteltava kattavasti (Kts. liite 1, s. 60). Unionin tuomioistuimen päätöksessä C-674/17 selvennettiin, että artiklan 16 kohdan 1 perustuvaa poikkeusta voidaan soveltaa vain “konkreettisesti ja tapauskohtaisesti erityisten vaatimusten täyttämiseksi erityistilanteissa”. Tuomioistuimen päätöksessä todettiin myös, että viranomaisen on esitettävä täsmällisiä tieteellisiä tietoja, että poikkeuslupien myöntäminen on ainoa keino tavoitteen saavuttamiseksi. Riistakeskuksen tulisi täsmällisesti ja tieteellisesti todistaa, että on tarpeellista myöntää poikkeuslupa karhujen metsästykseen ja että tämä toimi olisi pakollista karhujen suojelun kannalta. Riistakeskuksen on lisäksi näytettävä, että kyseessä ovat tapauskohtaiset päätökset, joita sovelletaan erityistilanteessa.

Unionin tuomioistuimen päätöksessä C-10/96, joka koski luonnonvaraisten lintujen suojeluun liittyvää EU-direktiiviä, voitiin todeta muun tyydyttävän ratkaisun puuttumista koskevan analyysin olevan kolmiosainen: Mikä on se ongelma tai erityistilanne, johon on puututtava? Onko muita ratkaisuja olemassa? Jos on, voidaanko niillä ratkaista se ongelma tai erityistilanne? Artiklan 16 poikkeuksen myöntämisen on oltava viimeinen keino. Voidaan siis todeta, että poikkeusluvan on ratkaistava käsillä oleva ongelma tai erityistilanne. Karhun tiukasta suojelusta voidaan poiketa vain, jos konkreettista käsillä olevaa ongelmaa ei voida ratkaista muilla keinoin. Ongelmaksi esitetään karhujen pihakäyntejä ja niiden aiheuttamia maatalousvahinkoja. Tällaiset yksittäiset yksilöidyt vahinkoa ja turvallisuusuhkaa aiheuttavat karhuyksilöt rajatuissa tilanteissa olisivat poistettavissa vahinkoperusteisin poikkeusluvin (metsästyslain 41 a §:n 1 momentin 2 ja 3 kohta).

Näiden ongelmien ratkaisuksi ja päämäärän saavuttamiseksi esitetään kuitenkin viimesijaisinta keinoa eli kaatolupia eikä tuoda esille muuta tyydyttävää ratkaisua päämäärän saavuttamiseksi. Lisäksi lupaviranomainen perustelee vahinkoperäisen pyynnin soveltumattomuutta hakemusalueelle sillä, että pyyntiin voi osallistua vain rajattu määrä henkilöitä ja että saalis kuuluu valtiolle, ei pyyntiin osallistujille hyödynnettäväksi. Tämä ei liene direktiivin mukaista.

Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan poikkeuksessa direktiivilajin yksilöitä voidaan ottaa tarkoin valikoiden ja rajoitetusti. Asiasta säädetään metsästyslain 41 a §:n 3 momentissa.

Muu tyydyttävä ratkaisu

Riistakeskus ei päätöksessään riittävästi osoita, ettei tilanteeseen ole löydettävissä muita tyydyttäviä ratkaisuja. Vaikka MMM:n linjauksen mukaan karhuja ei Suomessa siirretä paikasta toiseen, tätä ei voida ottaa huomioon luontodirektiivin poikkeuslupakriteeristön tulkinnassa: on mahdollista, että karhujen siirtäminen joissakin tapauksissa muodostaisi sellaisen muun tyydyttävän ratkaisun, joka estäisi direktiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan mukaisen poikkeusluvan myöntämisen. On kuitenkin myönnettävä, että siirto muodostaa riskin sekä karhulle että siirtäjille. Poikkeusluvat ovat kuitenkin vasta viimesijainen keino ja niiden käyttämisen kynnys on korkea.

Myös esimerkiksi luonnonvaraisten lintujen suojelua koskevan EU-direktiivin 2009/147/EY 9 artiklan 1 ja 2 kohtaa on unionin tuomioistuimen ratkaisun C-10/96 mukaan tulkittava siten, että mm. Ranskassa aiemmin harrastetun rastaiden pyydystämismenetelmän eli liima-ansan perinteinen luonne ei yksinään riitä osoittamaan, ettei tätä menetelmää voida korvata muulla tyydyttävällä ratkaisulla. Karhunmetsästyksellä on toki Suomessa vuosisataiset perinteet, mutta pelkkä perinteisen metsästystavan noudattaminen ei riitä kumoamaan direktiiviä.

Myöskään laittoman salametsästyksen mahdollisen lisääntymisen estäminen ei ole luontodirektiivin tai korkeimman hallinto-oikeuden päätösten mukainen peruste poikkeusluvan myöntämiselle. Viranomainen ei voi ensisijaisesti vedota siihen, että ihminen-villieläin-konflikti on lopulta karhukannan kannalta haitallinen. Kuten salametsästyksen torjunnassakin, jäsenvaltion on päinvastoin huolehdittava ensisijaisesti siitä, että laittoman toiminnan valvonta on tiukkaa ja tehokasta.

Toimeenpanokiellosta

Mikäli karhu tapetaan, muutoksenhakuoikeus menettää merkityksensä. Poikkeuslupa on voimassa 20.8.2024 – 31.10.2024 ja hallinto-oikeuden päätös tulee todennäköisesti voimaan vasta tuon ajanjakson jälkeen. Tästä syystä vaadimme välittömästi poikkeuslupapäätöksen toimeenpanokieltoa, jotta sitä koskeva valitus voidaan käsitellä niin, että sen merkitys säilyy täysimääräisenä.

YHTEENVETO

Suomen riistakeskuksen myöntämät karhujen poikkeusluvat ovat metsästyslain ja luontodirektiivin vastaisia. Riistakeskus ei mielestämme anna riittävän täsmällistä ja tutkimukseen perustuvaa perustelua siihen, että metsästys olisi ainoa keino saavuttaa tyydyttävästi luontodirektiivin mukainen hyväksyttävä päämäärä. Poikkeuslupapäätökset eivät vastaa luontodirektiiviä ja ne on siten kumottava

Joensuu 12.8.2024
Suomen Luonnonsuojeluliiton Pohjois-Karjalan piiri ry

LIITTEET

Päätös  ML 41 A §:N MUKAINEN KANNANHOIDOLLINEN POIKKEUSLUPA, 2024-1-000-34587-6   (pdf)
Liite 1 C(2021) 7301 final, Komission tiedonanto Ohjeasiakirja luontodirektiivin mukaisesta yhteisön tärkeänä pitämien eläinlajien tiukasta suojelusta.