Muutoksenhaku seudullisen monitoimikeskuksen osayleiskaavaa koskevasta päätöksestä
Pohjois-Pohjanmaan luonnonsuojelupiiri ry
pohjois-pohjanmaa(at)sll.fi
16.4.2009
Korkein hallinto-oikeus
korkein.hallinto-oikeus(at)oikeus.fi
Asia: Muutoksenhaku Oulun hallinto-oikeuden päätökseen nro 09/0142/2 18.3.2009 seudullisen monitoimikeskuksen osayleiskaavaa koskevasta päätöksestä (liite 1)
Vaatimus
Pohjois-Pohjanmaan luonnonsuojelupiiri ry vaatii Oulun hallinto-oikeuden päätöksen kumoamista. Ylikiimingin valtuuston 3.10.2007 tekemä seudullisen monitoimikeskuksen osayleiskaavaa koskeva päätös on maankäyttö- ja rakennuslain §§ 9, 32 ja 39 vastaisena kumottava.
Toissijaisesti yhdistys vaatii, että ammuntaurheilua ja lentotoimintaa koskevat kaavavaraukset EA/k ja LL/k on jätettävä vahvistamatta ja aluetta E-3/k on supistettava.
Perustelut
Maakuntakaavan ohjausvaikutus
Maakuntakaavan on maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n mukaan ohjattava yleis- ja osayleiskaavoitusta sekä asemakaavoitusta sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi. Valittajan mielestä Ylikiimingin valtuuston hyväksymä osayleiskaava on ristiriidassa Pohjois-Pohjanmaan maakuntakaavan kanssa.
Viranomaisten on suunnitellessaan alueiden käyttöä koskevia toimenpiteitä ja päättäessään niiden toteuttamisesta otettava maakuntakaava huomioon, pyrittävä edistämään kaavan toteuttamista ja katsottava, ettei toimenpiteillä vaikeuteta kaavan toteuttamista.
Oulun hallinto-oikeus katsoo, että osayleiskaavassa osoitetut merkinnät vastaavat maakuntakaavan seudullisen moottoriurheilukeskuksen merkintää lukunottamatta ampumaurheilua. Kaavoitusta varten laadituissa selvityksissä on tarkasteltu monitoimikeskuksen visioon ja toimintoihin laadultaan sinänsä sopivan ampumaurheilun sisällyttämistä osaksi monitoimikeskusta sekä siitä aiheutuvia vaikutuksia. Hallinto-oikeuden mielestä se riittää maakuntakaavan ohjausvaikutukseksi. Yhdistyksen mielestä lajin ”laadullista sopivuutta” olennaisempaa on tarkastella toiminnon ympäristövaikutuksia osana kokonaisuutta ja eri toimintojen yhteisvaikutuksia.
Maakuntakaavan kaavaselostuksessa (liite 2) todetaan, että seudullinen moottoriurheilukeskus (em) -merkinnällä osoitetaan Ylikiimingin Kokkokankaalle suunniteltua Oulun seudun moottoriurheilu- ja monitoimikeskusta. Merkintä perustuu seudun kuntien yhteisen yleiskaavan yhteydessä laadittuun sijaintipaikkaselvitykseen (Ouluseutu-sarja nro 15, 2002: Selvitys seudullisen moottoriurheilukeskuksen sijoituspaikasta). Hankkeessa on varauduttu myös harrastusilmailun siirtymiseen Oulun Ahmosuon kentältä uuteen paikkaan.
Ympäristöministeriö totesi valituksen johdosta antamassaan lausunnossa (liite 3) maakuntakaavan moottoriurheilukeskusta koskevasta kaavavarauksesta, että se ei kata meluntorjunnallisesti vaikeita toimintoja kuten sotilasilmailua ja ammuntaa. Siten kaavamerkinnästä ei aiheutuisi maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n mukaista kohtuutonta haittaa alueen asutukselle. Ympäristöministeriön mukaan maakuntakaavan varaus on siten vaikutuksiltaan kohtuullinen sisältäessään moottoriurheilun ja harrastusilmailun, mutta ei ampumaurheilua.
Moottoriurheilukeskushankkeen taustalla on tarve löytää korvaava sijoituspaikka asutuksen tieltä poissiirrettävälle harrastustoiminnalle. Oulun seudun yleiskaavassa 2020 todetaan, että Iinatin moottoriurheilukeskuksen toiminnot on tarkoitus siirtää uuteen paikkaan vuosina 2004-2007 (liite 4). Moottoriurheilukeskuksen vaihtoehtoisina sijoituspaikkoina on tarkasteltu neljää eri sijaintipaikaa. Sijaintipaikkaa selvitellyt työryhmä esitti uudeksi sijaintipaikaksi Ylikiimingin Kokkokangasta. Seudullinen yleiskaava on hyväksytty seutuvaltuustossa 26.8.2003 ja vahvistettu ympäristöministeriössä 18.2.2005. Kaava kattaa Hailuodon, Haukiputaan, Kempeleen, Kiimingin, Muhoksen, Oulun ja Oulunsalon kunnat, mutta ei Ylikiiminkiä.
Seudullista monitoimikeskusta koskevan ympäristövaikutusten arviointiohjelman (liite 5) mukaan vaihtoehtoisia sijoituspaikkoja olivat Haukiputaan Kiimakangas, Haukiputaan Vitsasuo, Limingan Vehkamaa ja Ylikiimingin Kokkokangas. Kokkokangas valikoitui sijoituspaikaksi, koska se oli ainoa, johon myös ilmailutoiminta voi sijoittua. Peruslähtökohta selvitystyölle oli kuitenkin tarve löytää uusi sijoituspaikka moottoriurheilulle. Projektisuunnitteluvaiheessa alueelle suunniteltiin myös uusia toimintoja, joita olivat sotilasilmailu harrasteilmailun lisäksi ja ampumarata. Oulun seudun yleiskaavan mukainen kaava-alueen ulkopuolinen merkintä monitoimikeskuksesta ja sen melualueesta voisi tarkoittaa moottoriurheilun lisäksi harrasteilmailutoimintaa, ampumaradan sekä mahdollisesti myös muita harraste- ja viranomaistoimintoja. Kaavassa on myötäilty hankesuunnitelmaa, joka on valmistunut ympäristövaikutusten arviointiohjelman mukaan vuoden 2002 lopulla. Maakuntakaava on vahvistettu ministeriössä 17.2.2005 ja saanut lainvoiman KHO:n päätöksellä 25.8.2006.
Oulun seudun yleiskaava ei monitoimikeskusta koskevalta osaltaan ole perustunut maankäyttö- ja rakennuslain 9 pykälän vaatimiin riittäviin selvityksiin. Esiselvitys on ollut yleisluonteinen teknispainotteinen selvitys, josta on vielä puuttunut muun muassa ympäristövaikutusten arviointi. Se on tehty vasta projektisuunnitelman pohjalta Ylikiimingin Kokkokankaalta (yhteysviranomaisen lausunto arviointiselostuksesta on annettu 30.3.2005. Liitteet 6 ja 7). Seutuyleiskaavan aikaisen selvitystyön puutetta selittää Ylikiimingin rajautuminen kaavasta pois sekä hankkeen täsmentymättömyys. Kokkokankaan valikoituessa moottoriurheilun sijoituspaikaksi harrastusilmailun sopivuus alueelle arvioitiin jossain määrin. Ampumaurheilun sijoittumista alueelle ei kuitenkaan otettu huomioon. Sen sijaan maakuntakaavan kaavavaraus perustuu jo huolellisempaan harkintaan eri toimintojen yhteensopivuudesta ja kokonaisuuden vaikutuksista.
Meluhaitat ja niiden torjunta
Meluselvityksen (liite 8) perusteella ammuntamelun vaikutusalue on erittäin laaja. Loma-asumiseen käytettävillä alueilla, leirintäalueilla, taajamien ulkopuolella olevilla virkistys- ja luonnonsuojelualueilla ympäristömelun ohjearvo on päivällä 45 desibeliä. Meluselvityksen kuvan nro 23 mukaan ohjearvon ylittävä ammuntamelu leviää ammuntapaikalta ainakin kuuden kilometrin päähän. Melun vaikutusalueella sijaitsevat muun muassa Iso Kalliosuon ja Satamosuon Natura-alueet sekä Martimojoen ja sen sivujoen arvokas pienvesistö.
Oulun hallinto-oikeuden mukaan melulla ei ole haitallisia vaikutuksia kyseisille Natura-alueille, koska niiden suojellut luontoarvot liittyvät kasvillisuuteen. Iso Kalliosuon ja Satamosuon (FI1100403) Natura-kaavakkeen (liite 9) mukaan kohteella on myös luontodirektiivin liitteen II laji, jonka tiedot on pidettävä salassa. Laji voi olla niin eläin kuin kasvilajikin. Monimuotoisuutensa säilyttäneillä alueilla on joka tapauksessa aina myös arvokasta eläinlajistoa. Niiden yleinen luonnonsuojelullinen ja virkistyskäyttöarvo ovat myös tärkeitä suojelun perusteita. Luontokohde ei ole museoesine.
Ampumamelu koetaan monien selvitysten mukaan usein hyvin häiritseväksi, vaikka impulssimelutasot jäävät ohjearvojen alapuolelle. Ammuntaurheilun mahdollistavan varauksen maakuntakaavasta puuttumisen merkitystä lisää se, että ammunnan osalta tavoitteena on mahdollistaa alueella kansainvälisen tason ampumaurheilutoiminta kilpailuineen.
Maakuntakaavan merkintä edellyttää ammunnan osalta vielä vaihtoehtojen selvittämistä ja vasta sen jälkeen mahdollista ampumarata-alueen kaavoitusta. Yhtenä varteenotettavana vaihtoehtona on, että ammuntaurheilu ja siihen liittyvä kilpailutoiminta sijoittuvat jatkossa entistä enemmän sisähalleihin. Maakuntaliittokin huomauttaa (liite 10), että puutteena voidaan pitää sitä, että kokonaisvertailua nykyisen hajautetun ja suunnitellun keskitetyn ratkaisun vaikutuksista ei ole tehty. Ammunnan harrastus- ja kilpailutoiminnasta koituva haitta olisi Kokkokankaalla avomaastossa kohtuuton sekä ympäröivälle asutukselle että luonnolle ja sen virkistyskäytölle.
Luontoarvojen ja maiseman huomioon ottaminen
Vaikka ilmailuharrastus on otettu huomioon Kokkokankaan valinnassa monitoimikeskukseksi, alueelle ei tule lentotoimintaa sijoittaa maaston sopimattomuuden vuoksi. Perustelut ilmailun sijoittamiseksi alueelle ovat valintatilanteessa liittyneet puhtaasti lentoteknisiin seikkoihin. Kiitoradan rakentaminen soiseen maastoon ei ole mahdollista tuhoamatta alueen luonnonsuojelulailla suojeltuja luontoarvoja ja huomattavia vesistövaikutuksia alapuoliselle vesistölle, joka on osa Kiiminkijoen Natura-aluetta.
Alueen kuivatus ja muokkaus kiitotien rakentamiseksi ja sen lento-olosuhteiden ylläpitämiseksi olisivat maankäyttö- ja rakennuslain yleiskaavaa koskevien sisältövaatimusten vastaisia. Lain mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon myös ympäristöhaittojen vähentäminen, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen sekä virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys. Pykälän toisessa momentissa luetellut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus vaativat. Selvitykset eivät ole olleet riittäviä, kuten maankäyttö- ja rakennuslain 9 pykälä vaatii.
Kuten yleissuunnitelman seurantaohjelmassa todetaan luontoarvojen säilyminen on riippuvainen soiden vesitasapainon ja veden laadun säilymisestä. Kaavaselostuksen mukaan vaikutukset luontoarvoihin eli pääosin mainittujen soiden kasvillisuuteen ja pinta- ja pohjavesiin jäävät vähäisiksi haittojen lieventämistoimenpiteillä. Moottoriurheilun sijoituspaikkojen rakentamisen vesistövaikutukset kohdistuvat Pikku-Martimojoen valuma-alueelle. Pikku-Martimojoki laskee Iijokeen. Ampumaurheilupaikkojen rakentamisesta aiheutuvat kuivatusvedet laskisivat osin Pikku-Martimojoen ja osin Vähäojan kautta ja lentotoiminnan Vähäojan ja Kauvonojan kautta Loukkojärveen ja edelleen Kiiminkijokeen.
Arviointiselostuksen mukaan kiitoteiden rakentamiseksi soiseen maastoon vaaditaan massanvaihtoja, täyttöjä ja vesien johtamista, mutta se kaikki voidaan tehdä niin, ettei alueen pohjaveden pinnan tasoa muuteta pysyvästi. Kaavaselostuksessa (liite 11) rakennettavuudesta todetaan, että paksujen turvekerrostumien osalta rakentamista haittaa turpeen huono kantavuus. Soiden keskiosissa on turvekerrostumien alla lisäksi usein heikosti kantavia pohjasediemnttejä tai savikerrostumia. Alueille rakentaminen vaatii huomattavia massanvaihtoja ja täyttöjä sekä ojitusjärjestelyjä.
Mäkisuo ja Kauvonsuo ovat luonnontilaisia soita, joilla esiintyy merkittävää kasvilajistoa. Selostuksen mukaan kaikesta kuivatuksesta ja maanmuokkauksesta huolimatta uhanalaisen kasvillisuuden kasvuolosuhteet säilyvät Mäkisuolla suotuisina. Arvio ei perustu mihinkään todelliseen rakentamissuunnitelmaan eikä edes rakentamisen lainalaisuuksien huomioon ottamiseen. Ainakaan ympäristövaikutusten arviointiselostuksessa ei sellaista esitetä ja arvioida suunnitelman toteuttamiskelpoisuutta ottaen huomioon pohjaveden pinnan tason säilyttämisen nykyisellään. Ylipäänsä hankkeen vesistövaikutukset ovat jääneet arvioimatta kuten yhteysviranomainen toteaa lausunnossaan. Sen mukaan hankkeen vesistövaikutuksia on ollut vaikea arvioida, koska ei ole esitetty mitään kuormitusarviota tai edes ojitettavien alueiden pinta-alatietoja.
Osayleiskaavan kaavamääräyksessäkään ei anneta mitään ohjeita luontoarvojen säilyttämiseksi. Ainoaksi ohjeistettavaksi nähdään ulkoilureittien toteutus, vaikka lentotoiminnan ja ammunnan sekä alueen yhdystien rakentaminen ovat selvästi olennaisempia alueen vesitalouteen vaikuttavia tekijöitä. Kaavamerkintään LL liittyvässä kaavamääräyksessä ei myöskään mainita mitään velvoitteista noudattaa ”lieventämistoimia” luontoarvojen säästämiseksi.
Lentotoiminnan osalta harrastuksen tarpeisiin vastaa riittävästi Pudasjärvellä sijaitseva kenttä (liite 12), jonne on vain parikymmentä kilometriä Kokkokankaalta. Pudasjärven kentän kiitoradalla on pituutta kaksi kilometriä. Ilmailulaitos rakensi sen vuosina 1988-1989 liikenne- ja työministeriön rahoituksella. Kentän pääkäyttäjänä on Oulun ilmailukerho. Ilmailuharrastukselle tilaa kaavoitettaessa on otettava huomioon muut lähellä sijaitsevat kentät ja arvioitava todellinen tarve kartoituksen pohjalta. Sijoituspaikan valinnassa ratkaisevat lisäksi alueen soveltuvuus kiitotien rakentamiseen ja siitä koituvat ympäristövaikutukset. Monitoimikeskushankkeessa eri toimintojen ympäristövaikutukset on tosiasiassa sivuutettu ja kasattu vain mahdollisimman paljon toimintoja samalle alueelle liiketaloudellisin tavoittein.
Vähäoja on arviointiselostuksen mukaan lähes luonnontilainen ”paikallisesti” arvokas pienvesi. Se on merkitty myös metsälain erityisen tärkeäksi elinympäristöksi. Puro on selostuksenkin mukaan vesilain 17 a § tarkoittama uoma, jonka säilymistä luonnontilaisena ei saa vaarantaa. Kuitenkin kaavaan on Vähäojan varteen merkitty suunnitelman pohjalta allas pelastuspalvelun toimintoja varten. Altaan on suunniteltu toimivan myös kuivatusvesien saostusaltaana. Selostuksessa todetaan suunnitelman toteuttamisen vaativan vesilain poikkeusluvan. Saman toteaa Oulun hallinto-oikeus. Allas sijoittuisi lettosuolle, jollainen on tuoreen Suomen luontotyyppien uhanalaisuusselvityksen mukaan on suotyypeistä uhanalaisimpia (Suomen ympäristö 8 / 2008). Tältäkin osin kaava perustuu toteuttamiskelvottomaan suunnitelmaan, jos vakavien ympäristöhaittojen syntyminen halutaan estää.
Oulun hallinto-oikeuden johtopäätös, että luontoarvojen säilyminen olisi turvattu toimintojen sijoittelulla, suojavyöhykkeillä sekä arvokkaimpia alueita koskevalla kaavamerkinnällä säilytettävistä ympäristöarvoista sekä näitä alueita koskevilla kaavamääräyksillä, on väärä. Hallinto-oikeudella ei ole riittänyt asiantuntemusta arvioida maankäyttövarausten ekologisia vaikutuksia oikeaanosuvasti, Toisin kuin hallinto-oikeus esittää, luontoselvitys ei ole epäluotettava. Ympäristövaikutusten arviointiselostus on ollut puutteellinen. Kun kaavoituksen yhteydessä selvityksiä ei ole täydennetty, myös hallinto-oikeuden käytettävissä olevat asiakirjat ovat olleet puutteellisia ja siten maankäyttö- ja rakennuslain 9 pykälän vastaisia.
Johtopäätökset
Ylikiimingin ja Kiimingin rajalle suunniteltu monitoimikeskus (liite 13) on Suomessa ennakkotapaus. Vastaavaa vapaa-ajanviettoon liittyvää melulähteiden kasaumaa ei aiemmin ole toteutettu. Vaikka keskittämisellä on myös etuja, Kokkokankaalle suunnitelluille toiminnoille on olemassa haitattomampia vaihtoehtoja, joita ei kuitenkaan ole otettu huomioon.
Kun osayleiskaavasta poistetaan lentotoiminnan ja ammunnan toteuttamisen edellyttämät maanmuokkaukset ja toiminnoista koituvat ympäristövaikutukset, palataan alkuperäiseen tarkoitukseen löytää uusi harrastuspaikka moottoriurheilulle. Sen ympäristövaikutukset olisivat myös haitallisia, mutta ne olisivat paremmin hallittavissa ja lievennettävissä kuin esitetyssä mallissa. Niin melu- kuin luonto- ja vesistövaikutukset jäisivät huomattavasti vähäisemmiksi.
Vaikutusten arviointi ja meluselvitykset osoittivat, että kaavaa ei tulisi laatia kaiken mahdollisen esillä olleen kattavaksi, vaan kaavoittajankin tulee ennakoida, millaiselle kokonaisuudelle on mahdollista saada ympäristölupa. Ympäristönsuojelulain 42 pykälän mukaan luvanvaraisesta toiminnasta ei saa aiheutua yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa terveyshaittaa, merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa eikä muun muassa eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta. Lisäksi sijoittamisessa on noudatettava, mitä YSL 6 §:ssä säädetään. Ympäristönsuojelulain 43 §:n mukaan on otettava huomioon muun muassa toiminnan vaikutus ympäristöön kokonaisuutena, pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien merkitys ympäristön kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet.
Oulun hallinto-oikeuden päätös myötäilee ympäristövaikutusten arviointiselostusta ottamatta huomioon sen puutteita ja perusteettomia lupauksia. Kokkokankaan osayleiskaava tulee palauttaa uuteen valmisteluun tai jättää siitä lentotoimintaa ja ammuntaa sekä moottorikelkkailua koskevat varaukset vahvistamatta. Viime mainittu on lisätty suunnitelmaan ympäristövaikutusten arviointimenettelyn jälkeen, joten kelkkailuradan kuivatuksen vaikutuksia soihin ja uhanalaiseen lajistoon ei oel arvioitu. Ammunnan ja lentotoiminnan osalta vaaditaan lisäselvityksiä sijoituspaikoista ja vaihtoehtoisista toteutustavoista ennen kuin voidaan päättää niiden mahdollisista uusista harrastuspaikoista. Seurantatietoa moottoriurheilun toteutumisesta ja sen vaikutuksista Kokkokankaalla on myös oltava riittävästi ennen kuin voidaan päättää alueen kehittämisestä toimintoja kasvattamalla.
Pohjois-Pohjanmaan luonnonsuojelupiiri ry
Mauri Huhtala
varapuheenjohtaja
Merja Ylönen
sihteeri
LIITTEET: [ei tässä]
1. Oulun hallinto-oikeuden päätös nro 09/0142/2
2. Pohjois-Pohjanmaan maakuntakaavan selostus
3. Ympäristöministeriön lausunto
4. Oulun seudun yleiskaavan 2020 kaavaselostus
5. Seudullisen monitoimikeskuksen ympäristövaikutusten arviointiohjelma 19.3.2004
6. Seudullisen monitoimikeskuksen ympäristövaikutusten arviointiselostus 16.11.2004
7. Yhteysviranomaisen lausunto PPO-2004 -L-239-53 30.3.2005
8. Meluselvitys
9. Iso Kalliosuon ja Satamosuon Natura-alue Fl1100403
10. Pohjois-Pohjanmaan liiton lausunto
11. Osayleiskaavan kaavaselostus
12. Pudasjärven lentokentän kuvaus lähteenään nettisivusto Wikipedia
13. Seudullinen monitoimikeskus, yleissuunnitelma 2006