Valitus Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden merialueen osayleiskaavavalitusta koskevasta päätöksestä 17/0062/1 ja 17/0063/1
Suomen luonnonsuojeluliiton Pohjois-Pohjanmaan piiri ry
PL 326
90101 Oulu
044-9290550
pohjois-pohjanmaa(at)sll.fi
Hailuodon luonnonsuojeluyhdistys ry
Sorrontie 51
90480 Hailuoto
info(at)hsly.info
Pohjois-Pohjanmaan lintutieteellinen yhdistys ry
PL 3000
90014 Oulun yliopisto
pply(at)pply.fi
29.3.2017
Korkein hallinto-oikeus
PL 180
00131 Helsinki
korkein.hallinto-oikeus(at)oikeus.fi
Viite: Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätös 2.3.2017
Asia: Valitus Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden merialueen osayleiskaavavalitusta koskevasta päätöksestä 17/0062/1 ja 17/0063/1 (samansisältöiset liitteet 1 ja 2)
Vaatimus
Hailuodon ja mantereen välistä liikenneyhteyttä koskeva merialueen osayleiskaava on kumottava maankäyttö- ja rakennuslain vastaisena.
Perustelut
Merialueen osayleiskaavan tavoite on mahdollistaa kiinteän yhteyden sijoittaminen Hailuodon Huikun ja Oulunsalon Riutunkarin välille. Kiinteä yhteys koostuu pengertiestä ja kahdesta silta-aukosta nykyisen 7 kilometrin pituisen lauttaväylän pohjoispuolelle sijoitettuna. Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätöksessä todetaan, että hyväksytty kaavaratkaisu toteuttaa sille asetetun tavoitteen. Se ei ole valittajien luonnonarvojen vaalimisen ja liikenteen järjestämisen osalta esittämillä perusteilla yleiskaavan sisältövaatimusten vastainen.
Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätöksen oikeudellinen arviointi on kovin niukka. Päätöksessä on tyydytty kuvaamaan tehtyjä selvityksiä ja niiden tuloksia. Arviota selvitysten riittävyydestä kaavan sisältövaatimusten täyttämiseksi siinä ei esitetä. Valittajien perustelut kaavan kumoamiseksi on jätetty kokonaan ottamatta huomioon. Pohjois-Suomen hallinto-oikeudelle esittämämme perustelut kaavan kumoamiseksi (liite 3) ja muu aikaisemmissa lausunnoissamme (YVA-menettely ja kaavoitus, esimerkiksi liite 4 ja muutoin www.sll.fi/pohjois-pohjanmaa > Kannanotot) esittämämme kritiikki on edelleen voimassa. Toistamatta kaikkea esitämme tässä valituksessamme olennaiset seikat, joiden perusteella merialueen osayleiskaava on lainvastainen.
Maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) 9 §:n mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus.
Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.
Valtioneuvoston maankäyttö- ja rakennusasetuksen (895/1999) 1 §:n mukaan selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset:
1) ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön;
2) maa- ja kallioperään, veteen, ilmaan ja ilmastoon;
3) kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin;
4) alue- ja yhdyskuntarakenteeseen, yhdyskunta- ja energiatalouteen sekä liikenteeseen;
5) kaupunkikuvaan, maisemaan, kulttuuriperintöön ja rakennettuun ympäristöön;
6) elinkeinoelämän toimivan kilpailun kehittymiseen.
Hallituksen esityksessä (HE101/1998) todetaan vaikutusten selvittämisestä kaavaa laadittaessa (9 §): Pykälään ehdotetaan otettavaksi yleinen säännös kaavoituksen perustumisesta riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Näihin kuuluvat muun muassa kaavoitettavan alueen ja sen lähiympäristön luonnonoloja, rakennettua ja muuta kulttuuriympäristöä, väestön oloja, ympäristön tilaa, olevia ja suunniteltuja toimintoja, alueen kehitysnäkymiä ja muita kaavoituksessa tehtäviin ratkaisuihin vaikuttavia asioita koskevat tutkimukset ja selvitykset.
Kaavoituksessa sovitetaan yhteen erilaisia alueidenkäyttötarpeita. Alueiden käytön ja eri toimintojen sijoittamisen ympäristövaikutukset ja muut vaikutukset on tarpeen selvittää ja arvioida riittävän aikaisessa vaiheessa kaavaa laadittaessa. Riittävän laaja-alainen ja perusteellinen vaikutusten arviointi kaavoituksen yhteydessä on välttämätöntä jo senkin vuoksi, että ne, joiden olosuhteisiin ratkaisu saattaa vaikuttaa, voivat arvioida eri vaihtoehtojen vaikutuksia.
Vaikutukset olisi selvitettävä koko siltä alueelta, jolle kaavan olennaisten vaikutusten voidaan arvioida ulottuvan. Esimerkiksi suurten kauppakeskusten sijoittumista suunniteltaessa olennaiset vaikutukset ulottuvat usein kunnan rajojen yli. Lähelle kuntarajaa suunniteltavien vähäisempienkin maankäytön muutosten vaikutukset saattavat ulottua kunnan rajan yli. Vaikutukset on tällöin myös selvitettävä koko vaikutusalueelta yli kunnan tai muiden hallinnollisten rajojen.
Vaikutusalueet määritetty suppeasti
Valittajat ovat ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä ja sen jälkeisessä kaavoituksessa huomauttaneet toistuvasti vaikutusalueen liian suppeasta rajauksesta. Kiinteän tieyhteyden vaikutuksia on keskitytty arvioimaan pengertien lähialueella ja Hailuodon itärannalla. Itse Hailuoto, johon liikenneyhteyden vaikutukset ovat epäilemättä suuret, on pääosin jätetty tarkastelujen ulkopuolelle.
Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätöksessä todetaan, että ”Osayleiskaavan perustana olevista selvityksistä ja arvioinneista saatavan selvityksen mukaan kiinteän yhteyden rakentamisen luonnonarvoihin kohdistuvat jonkin verran heikentävät vaikutukset rajoittuvat melko suppeille alueille.” Liitteessä 5 on erillinen kooste arviointimenettelyssä ja kaavoituksessa määritellyistä vaikutusalueista ja yhteysviranomaisen lausunnoista asiasta. Koukeroisista sanamuodoista huolimatta on selvää, että hankkeesta vastaava on pitänyt vaikutusalueena koko ajan yhteysväylää ja lähiympäristöä ja vaikutuksina kiinteän yhteyden mekaanisia suoria ja epäsuoria vaikutuksia vesialueelle, maaperään sekä lajistoon ja luontotyyppeihin.
Kuitenkin alunpitäen eli yhteysviranomaisen ympäristövaikutusten arvioinnin tarvetta koskeneen päätöksen 12.12.2007 kirjausten mukaan hankkeella tunnistettiin olevan huomattavasti laajemmalle alueelle kohdistuvia vaikutuksia. Ympäristökeskuksen päätöksen perusteluissa todettiin muun muassa, että hanke on mittasuhteiltaan ja vaikutuksiltaan merkittävä ja sen vaikutusalue on laaja, että hankkeella saattaa olla sellaisia merkittäviä vaikutuksia, jotka on selvitettävä ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä (vesien ekologiaan, pohjaeliöstöön, kalakantoihin, kalastukseen, liikenteeseen, maankäyttöön, maisemakuvaan, kulttuurihistoriaan, suojelualueisiin, linnustoon, virkistyskäyttöön sekä ihmisten elinoloihin ja viihtyvyyteen).
Pitäytyminen selvityksissä yhteysväylällä ja sen tuntumassa on ollut tarkoitushakuista toimintaa. Merialueen osayleiskaavoitus kiinteää yhteyttä varten on aloitettu vuoden 2009 huhtikuussa. Sitä on edistetty siten samanaikaisesti Hailuodon liikenneyhteyshankkeen ympäristövaikutusten arviointimenettelyn kanssa. Yhteysviranomaisen lausunto arviointiohjelmasta on annettu 8.7.2009 ja arviointiselostuksesta 9.8.2010. Ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä vertailtavana vaihtoehtona oli lauttaliikenteen kehittäminen. Hankkeesta vastaava oli ensin Oulun tiepiiri ja sittemmin Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskuksen liikennevastuualue, jonka tavoite lähtökohtaisesti on ollut kiinteä yhteys. Sitä on perusteltu liikenteen palvelutasolla, joka saaristokuntaan on ollut mantereesta poikkeava.
Selvitykset puutteellisia ja virheellisiä
Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden mukaan arvioitaessa hyväksytyn osayleiskaavan perustana olevien selvitysten ja vaikutusarviointien riittävyyttä, olennaista on se, onko aineistosta kokonaisuutena tarkasteltuna saatavissa sellaiset tiedot, joiden perusteella on mahdollista arvioida, täyttääkö osayleiskaava lainsäädännössä asetetut yleiskaavan sisältövaatimukset. Kaavan ei voida katsoa perustuvan puutteelliseen vaikutusten selvittämiseen yksinomaan sillä perusteella, että tarkasteltaessa tehtyjä selvityksiä yksittäin niissä on havaittavissa puutteita, koska puutteet eivät ole olennaisia.
Valittajat ovat aiemmassa valituksessaan osoittaneet, että varsinkin jääeroosioon kohdistuvat muutokset (liite 3) ovat niin suuria, että ei voi poissulkea hankkeen merkittävästi heikentävän niitä luonnonarvoja, joille jääeroosio on ratkaisevan tärkeä elinympäristön pitämisessä suotuisana. Myös ympäristöministeriön lausunto 28.6.2012 kiinteää yhteyttä koskevasta Natura-arvioinnista on selkeän kriittinen ja päätyy johtopäätökseen merkittävästi heikentävistä vaikutuksista suojeluarvoihin nimenomaan jääeroosioon todennäköisesti kohdistuvien muutosten vuoksi (liite 6). Lausumassa keskityttiin tieyhteyteen, vaikkakin hankkeeseen liittyi tuolloin myös merituulivoimaloiden rakentaminen pengertien lähiympäristöön.
Luonnonsuojelulain 64 a §:n (19.12.2014/1259) mukaan Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen suojelun perusteena olevia luonnonarvoja ei saa merkittävästi heikentää. Lain 66 §:ssä säädetään, että viranomainen ei saa myöntää lupaa hankkeen toteuttamiseen taikka hyväksyä tai vahvistaa suunnitelmaa, jos 65 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitettu arviointi- ja lausuntomenettely osoittaa hankkeen tai suunnitelman merkittävästi heikentävän niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon.
Pengertien vaikutusalueen rönsysorsimo on oma, evolutiivisesti merkittävä yksikkönsä.
Osayleiskaavavalituksessakin 19.1.2015 mainitsimme, että pengertien vaikutusalueella Hailuodon Isomatalalla ja Tömpässä kasvavaa rönsysorsimoa Puccinellia phryganodes ei tavata missään muualla Itämeren piirissä, ja että uusien alustavien tulosten mukaan Oulun yliopistossa tehdyssä populaatiogeneettisessä tutkimuksessa on selvinnyt, että Perämeren rönsysorsimo on geneettisesti ja ekologisesti erilaistunut Jäämeren rönsysorsimoista ja muodostaa oman evolutiivisesti merkittävän yksikkönsä (Kvisti ym 2014). Se on siis suojelullisesti aiemmin luultua huomattavasti arvokkaampi ja tämän Perämeren rönsysorsimon koko maailmankanta on pengertien vaikutusalueella. Tämä tulos vahvistettiin ja tieteellinen artikkeli siitä julkaistiin vuonna 2015 korkeatasoisessa Conservation Genetics –sarjassa. (Viite: Kvist, L., Aminian, L., Rouger, R., Kreivi, M., Laurila, M, Hyvärinen, M., Aspi, J. & Markkola, AM 2015: A climatic relict or a long distance disperser: conservation genetics of an Arctic disjunct polyploid plant. Conservation Genetics16 (6): 1489-1499.).
Vaikutusarvioissa olisi pitänyt pystyä varmasti poissulkemaan se mahdollisuus, että pengertie vaikuttaa rönsysorsimoon negatiivisesti. Ympäristöministeriön jälkimmäiseen lausumaan sisältyy myös epävarmuuksia ja aiempaan verrattuna ristiriitaisuuksia (liite 7). Varovaisuusperiaatteen mukaisesti Natura-arviointi osoittaa edelleen, että hanke vaikuttaisi merkittävän kielteisesti Natura-alueiden ja varsinkin rönsysorsimon suojelutavoitteisiin.
Professori Matti Leppärannan jääeroosion jatkoselvityksestä vuodelta 2013 (liite 8) esitimme valituksessamme pitkäaikaisiin empiirisiin havaintoihin perustuvan eriävän mielipiteen. Esimerkiksi selvityksessä kommentoidaan sivulla 22 vuoden 2011 selvitystä (alaviite 12): ”Edellä käsitellyn mukaan maayhteyden pohjoispuolen luotoihin vaikuttaa lähinnä termomekaaninen jääeroosio ja aaltoeroosio… Jään työntö nykyisellään lauttaväylän ylitse on ilmeisesti vähäistä”. Jäiden liike ja kasaantuminen matalikoille, kareille ja rannoille eli röysiintyminen lauttaväylän kummallakin puolella on lähes jokavuotinen ilmiö, vaikka röysien korkeus, leveys ja pituus vaihtelevat suuresti.
Sama tilanne on Isomatalan-Maasyvänlahden Natura-alueella, missä korkean veden nostamat jäät ovat raivanneet jopa Riisinnokan nimenkärjen puustoa. Jääeroosioselvityksen (Leppäranta) mukaan kuitenkin ”alueella vaikuttava jääeroosio on pääosin vedenpinnan nousun irrottamien jäiden aiheuttamaa eikä hanke vaikuta merkittävästi vedenpinnan korkeusvaihteluihin”. Väite on ristiriidassa monikymmenvuotisten maastohavaintojen kanssa. Liikkuvien jäitten tekemä raivaus ja jäiden röysiintyminen ovat myös Isomatalan-Maasyvänlahden Natura-alueella lähes jokavuotinen ilmiö. Sen sijaan selvityksen mainitsema ”pääosin vedenpinnan nousun irrottamien jäiden aiheuttama” eroosio on mittasuhteiltaan vähäistä.
Selvityksessä mainittu termomekaaninen – jäiden tilavuuden muutoksista lämpötilan muuttuessa johtuva – jääeroosio on liikkuviin ja röysiintyviin jäihin verrattuna edes kohtuullisessa mittakaavassa harvinainen ilmiö. Sen tunnistaa siitä, että jääkentän laajentuessa pienoisröysiä (taitekaton muotoisia katkeilevia jonoja) muodostuu kaiken suuntaisille rannoille eikä vain lounaanpuoleisille (= vallitseva tuulen suunta, joka nostaa vettä) kuten liikkuvien jäiden tapauksessa. Pengertiellä ei ole suurempaa vaikutusta termomekaaniseen eroosioon. Tällainen, harvinainen tilanne oli tammikuun alussa 2017 Luodonselän alueella ja lauttaväylällä ja laajemminkin (kuva 1). Ilmiön esiintymisfrekvenssi on kuitenkin alle kymmenesosa liikkuvien ja röysiintyvien jäiden esiintymistiheydestä, ja pengertie heikentää nimenomaan tätä yleistä jääeroosiomekanismia.
Jääeroosiosta paikallisia näkemyksiä esitelleet tuntevat työnsä puolesta olosuhteet Marjaniemen edustalla ja Santosen ympäristössä, kun taas Isomatalan-Maasyvänlahden Natura-alueella liikkuvat lähinnä valituksen allekirjoittaneiden luontojärjestöjen jäsenet, jotka ovat tutkineet aluetta vuosittain 1960-70-lukujen vaihteesta tähän päivään asti.
Lieventävät toimenpiteet
Hallinto-oikeuden päätöksessä huomautetaan sivulla 33, että heikentäviä vaikutuksia ehkäisevistä lieventämistoimenpiteistä ei päätetä kaavalla. Selvitysaineisto on kuitenkin vakuuttanut hallinto-oikeuden niiden toimivuudesta. Lopputulemana voi siten sen mielestä uskoa, että osayleiskaavan aluevaraukset ovat sovitettavissa yhteen luonnonvarojen vaalimista koskevan yleiskaavan sisältövaatimuksen kanssa.
Ympäristöministeriön ensimmäisessä Natura-arvioinnista antamassa lausunnossa huomautettiin, että tarve hoitotoimenpiteisiin elinympäristön säilyttämiseksi lajeille ja luontotyypeille suotuisana on lähtökohtaisesti ongelmallinen. Lopuksi lausunnossa myös todetaan, että ”arviointiin liitetyt pelkät toteamukset mahdollisesti tulevaisuudessa toteutettavien hoitotoimien vaikutuksia lieventävästä mahdollisuudesta eivät ole riittävä osoitus vaikutusten haitattomuuden varmistamisesta”. Lisäksi todetaan, että kaavoituksessa sitovia viranomaispäätöksiä haittoja lieventävistä toimenpiteistä ei voi tehdä. Ympäristöministeriön lausunto 24.2.2014 päätyy kuitenkin hyväksymään lieventämistoimet riittävinä, jotta hankkeen ei katsota aiheuttavan merkittävästi heikentävästi Natura-suojeluarvoille (liite 7). Lausunto on koskenut yksinomaan tiehanketta ja lisäaineistona on ollut professori Matti Leppärannan jatkoselvitys. Lausumat ovat epäjohdonmukaisia.
Pengertien jääeroosiota vähentävän vaikutuksen lieventämiseksi on esitetty muun muassa niittoa, laidunnusta, pensaikon raivausta ja jonkinlaisen väylän auki pitoa penkereen eteläpuolella. Kun Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätöksessä on valittajien biologiseen asiantuntemukseen ja pitkäaikaiseen maastohavainnointiin perustuva arvio kokonaan sivuutettu, toistamme sen tässä jatkovalituksessamme. Niiton, laidunnuksen ja raivausten vaikutukset muistuttavat mekaanista jääeroosiota varsinkin maarannalla (keskiveden yläpuolella), mutta eivät juurikaan alempana. Myöskään maarannalla ne eivät ole yksi yhteen samanlaisia. Mahdollisuuksia vähentää oleellisesti se, että melkein kaikki soveltuvat rannat ovat jo laidunnuskäytössä. Todellinen tutkimustieto aiheesta puuttuu. Lieventäviä toimenpiteitä ideoivassa konsulttiraportissa ei esitetä yhtään viitettä, joissa eroosiota ja lieventäviä toimenpiteitä olisi tutkittu ja verrattu tieteellisesti. Lisäksi esitetyt toimenpiteet eivät kohdistu läheskään koko alueelle, jossa pengertie heikentäisi luontaista eroosiota. Esimerkiksi mahdollinen väylän avaaminen jäänmurtajalla penkereen eteläpuolelle ei muuta sitä tosiseikkaa, että jäiden liike lauttaväylän kautta pohjoispuolisille saarille lakkaa.
Mahdollisten muiden esimerkiksi kulttuuriperintöön kohdistuvien haitallisten vaikutusten lieventämiseksi kaavaselostuksessa esitetään maankäytön ohjausta arvotekijöiden huomioon ottamiseksi ja arvojen turvaamiseksi esimerkiksi käynnistyvässä Hailuodon strategisessa yleiskaavatyössä. Kaavaselostus ei ole oikeusvaikutteinen asiakirja. Tehtäessä päätöstä liikenneyhteydestä vaikutukset tulee tuntea kattavasti ja asianmukaisesti ennen päätöksentekoa ja todenmukaisten vaikutusten tulee ratkaista liikenneyhteyden kehittämisen malli.
Loppupäätelmä
Merialueen osayleiskaava ei täytä maankäyttö- ja rakennuslain vaatimuksia kaavan vaikutusten riittävästä ja asianmukaisesta arvioinnista. Selvitykset eivät kata koko vaikutusaluetta, kuten maankäyttö- ja rakennuslaki edellyttää. Suppealle alueelle kohdistettujen ja osin pintapuolisten ja arvailuun perustuvien vaikutusarvioiden seurauksena hankkeen toteuttamiskelpoisuus jää asiallisesti arvioimatta.
Olemme myös osoittaneet, että kaava ei täytä maankäyttö- ja rakennuslain yleiskaavan sisältövaatimuksia, ei varsinkaan vaatimusta rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaalimisesta.
Merialueen osayleiskaava on kumottava lainvastaisena.
Suomen luonnonsuojeluliiton Pohjois-Pohjanmaan piiri ry
Esko Saari pj, Merja Ylönen sihteeri
Hailuodon luonnonsuojeluyhdistys ry
Kimmo Kaukonen pj, Asko Heikura sihteeri
Pohjois-Pohjanmaan lintutieteellinen yhdistys ry
Esa Hohtola pj, Ari-Pekka Auvinen suojelutoimikunnan puheenjohtaja
[ei liitteitä tässä!]
Liitteet
Liite 1: Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätös 17/0062/1
Liite 2: Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätös 17/0063/1
Liite 3: Valitus merialueen osayleiskaavasta 9.1.2015
Liite 4: Järjestöjen muistutus merialueen osayleiskaavaehdotuksesta 24.9.2014
Liite 5. Hailuodon liikenneyhteyden vaikutusalueiden rajaamisesta
Liite 6: Ympäristöministeriön luonnonsuojelulain 65 §:n mukainen lausunto YM1/577/2012 28.6.2012
Liite 7: Ympäristöministeriön luonnonsuojelulain 65 §:n mukainen lausunto tarkennetusta vaikutusten arvioinnista YM1/577/2012 24.2.2014
Liite 8: Professori Matti Leppäranta: Hailuodon alueen jääeroosio – jatkoselvitys 15.10.2013
Kuva 1: Termomekaanisen jäitten liikkeen aikaansaama pienoisröysä (kuva Juha Markkola 8.1.2017 Hailuodon Santosesta)