Vastaselitys Sipoon lausuntoon suunnittelutarveratkaisua (15.12.2022, § 132) koskevasta valituksesta
[Tämä vastaselitys liittyy piirin 24.1.2022 jättämään valitukseen]
VASTASELITYS 18.5.2022
Helsingin hallinto-oikeus
helsinki.hao@oikeus.fi
Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry
ASIA: Vastaselitys Sipoon rakennus- ja ympäristövaliokunnan lausuntoon suunnittelutarveratkaisua koskevasta valituksesta
VIITE: Vastaselityspyyntö 28.4.2022
Diaarinumero: 425/03.04.04.04.16/2022
Muutoksenhaunalainen päätös: Sipoon rakennus- ja ympäristövaliokunta, 15.12.2021, § 132
Prosessiosoite
Toiminnanjohtaja Ursula Immonen
Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry
Itälahdenkatu 22 b A
00210 HELSINKI
Puhelin 044 258 0598
Sähköposti: uusimaa@sll.fi
Toivomme ensisijaisesti sähköistä asiointia.
Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri kiittää vastaselityspyynnöstä ja toteaa asiasta seuraavaa. Rakennus- ja ympäristövaliokunnan tai luvan hakijan lausunnoissa ei ole tuotu esiin mitään sellaista, minkä perusteella olisi syytä muuttaa alkuperäistä valitustamme. Alla esitämme lisäperusteluja sille, miksi päätös tulee valituksemme mukaisesti hylätä.
1. Valitusoikeudesta
Sipoon rakennus- ja ympäristövaliokunta perustelee lausunnossaan pitkästi, miksi Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry:llä ei olisi valitusoikeutta asiassa. MRL 193 §:n mukaan valitusoikeus poikkeamispäätöksistä ja suunnittelutarveratkaisuista on toimialueellaan sellaisella rekisteröidyllä yhteisöllä, jonka tarkoituksena on luonnon- tai ympäristönsuojelun tai kulttuuriarvojen suojelun edistäminen taikka elinympäristön laatuun muutoin vaikuttaminen.
Piirin sääntöjen 2 §:n mukaan (liite 1.): ”Piirin tarkoituksena on monimuotoisen luonnon, elinkelpoisen ympäristön sekä kulttuuri- ja rakennusperinnön suojeleminen ja hoitaminen sekä samassa tarkoituksessa toimivien paikallisten ja alueellisten yhteisöjen tukeminen.” Piirin toimialue on Uusimaa. Valitusoikeutta ei ole MRL:ssa rajoitettu tiettyihin valitusperusteisiin.
Siuntion kunta yritti kiistää piirin valitusoikeuden asemakaavamuutosta koskeneessa valituksessa osin vastaavin perustein kuin Sipoon kunta nyt. Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen H6248/2021 mukaan (liite 2.) : ”Hallinto-oikeus toteaa, että valitusoikeudesta on erotettava valitusperusteiden sisältö. Yhdistyksen esittämien asemakaavan muutoksen sisältöä koskevien valitusperusteiden tarkemmalla sisällöllä ei ole ratkaisevaa merkitystä yhdistyksen valitusoikeuden syntymisen kannalta, koska maankäyttö- ja rakennusasioissa valitusperusteita ei voida selkeästi erottaa muiden kuin menettelyä koskevien kysymysten osalta luonnon- tai ympäristönsuojelun edistämiseen liittyvistä tavoitteista.” Hallinto-oikeuden mukaan piirillä oli siten valitusoikeus.
Vaikka Siuntion asemakaavaa koskeva valitusoikeus määräytyi MRL 191 § 2 momentin mukaan ja nyt kyseessä olevassa asiassa valitusoikeus perustuu MRL 193 §:ään, on vastaavalla tavalla kyse maankäyttö- ja rakennusasiasta, jossa valitusperusteita ei voida selkeästi erottaa luonnon- tai ympäristönsuojelun edistämiseen liittyvistä tavoitteista. Rantarakentamisen ohjaaminen ja maankäytön suunnittelujärjestelmän lainmukaisuus ovat mitä suurimmassa määrin piirin sääntöjen mukaisten tavoitteiden kannalta olennaisia teemoja, joiden edistämisessä piiri voi käyttää valitusoikeuttaan.
2. Rantarakentamisen määrittely
Keskeinen kysymys asiassa on ratkaista onko kyseessä MRL 72 §:n tarkoittama rantarakentaminen vai MRL 16 §:n mukainen suunnittelutarveratkaisu.
Rakennusvalvontapäällikön päätösesitys on perustunut siihen, että kyseessä on rantarakentaminen. Immersbyn osayleiskaavan yleismääräyksissä taas todetaan: ”Osayleiskaavan perusteella ranta-alueille ei saa muodostaa uutta rakennuspaikkaa. Ranta-alueille ei saa rakentaa sivuasuntoa.” Siten lupaa ei olisi tullut myöntää.
2.1 Rantavyöhykkeen määritelmiä oikeuskäytännössä
Rakennus- ja ympäristövaliokunnan lausunnossa viitataan päätökseen KHO 2003:30, jossa linjataan MRL 72 §:n 1 momentin tarkoittaman ”rantavyöhykkeen” ja saman pykälän 2 momentin tarkoittaman ”ranta-alueen” eroja.
Valiokunnan lausunnosta: ”Mainitussa ratkaisussa KHO toteaa, että rantavyöhykkeen leveyttä on tulkittava MRL 72.1 §:n tavoitteista käsin. Ratkaisussaan KHO on katsonut, että niiltä osin kuin ranta-aluetta on käytetty MRL 16.1 §:ssa tarkoitetun suunnittelutarpeen synnyttävään rakentamiseen tai sille kohdistuva rakentaminen liittyy pääasiassa tällaiseen käyttöön, kuten pysyvän asutukseen, on välittömän rantavyöhykkeen ulkopuolisen ranta-alueen suunnittelutarpeeseen sovellettava MRL 16.1 §:ia eikä MRL 72 §:n 2 momenttia.”
Maankäyttö- ja rakennuslakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 101/1998) on 72 §:n osalta todettu, että säännöksen 1 momentti vastaa rakennuslain 6 a §:ää ja 2 momentti rakennuslain 123 a §:n säännöstä rantakaavan tarpeesta. Rakennuslain 6 a §:ää koskevassa hallituksen esityksessä (HE 79/1996) todetaan muun ohessa, että rantavyöhykkeen käsitettä on tulkittava lähtien säännöksen tarkoitusperästä. Se on maankäytön muutosten suunnitelmallisuuden varmistaminen sillä rannan läheisyydessä olevalla vyöhykkeellä, jonka luonnonolosuhteisiin meren tai vesistön vaikutus ulottuu, joka maisemallisesti mielletään rantaan kuuluvaksi tai jolle kohdistuu erilaisia rantaa hyödyntäviä maankäyttötarpeita.
Rantavyöhykkeen leveys vaihtelee maaston muodoista, kasvillisuudesta ja muista olosuhteista riippuen. Maisemallisen vaikutuksen osalta ratkaisevia ovat maaston muodot ja rannan kasvillisuus. Rannan rajautuessa avoimeen pelto- tai niittymaisemaan, rantavyöhyke on yleensä merkittävästi leveämpi kuin metsäisellä rannalla. Edellä sanotun perusteella voidaan lain perustelujen mukaan rantavyöhykkeen katsoa ulottuvan noin 100 metrin etäisyydelle, mutta ei kuitenkaan missään pitemmälle kuin 200 metrin päähän keskivedenkorkeuden mukaisesta rantaviivasta.
Esimerkkejä korkeimman hallinto-oikeuden päätöksistä:
- KHO 2004:36
”Rantavyöhykkeen leveyttä on tulkittava maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin tavoitteista käsin. Poikkeamishakemuksessa tarkoitettu omakotitalo sijoitettaisiin hakemuksen mukaan Porvoonjokeen rajoittuvalle rakennuspaikalle noin 110 metrin etäisyydelle joen rantaviivasta ja jokea kohti viettävän rinteen yläpäähän. Tila oli joen rantatila ja ulottui enimmillään 140 metrin etäisyydelle rantaviivasta. Nämä seikat ja myös rakennuspaikan viereisten joenranta-alueiden maastomuodot ja muut ominaispiirteet huomioon ottaen hallinto-oikeus katsoi, että suunniteltu rakennuspaikka sijoittui maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa tarkoitetulle vesistön rantavyöhykkeelle ja toimivalta poikkeamisasiassa oli alueellisella ympäristökeskuksella. Korkein hallinto-oikeus ei muuttanut hallinto-oikeuden päätöstä.”
- KHO:2014:7
Valittaja on katsonut, ettei kyse olisi ranta-vyöhykkeestä perustellen asiaa näin: ”Vesirajan ja A:n ja B:n tilan välissä on 130 metrin kaista sakeapuustoista kaupungin maata.” Kuitenkin sekä hallinto-oikeus että KHO ovat todenneet kyseessä olevan MRL 72.1 § tarkoittamalle rantavyöhykkeelle kohdistuva rakentaminen.
Rantojen maankäytön suunnittelua koskevan ympäristöministeriön ympäristöoppaan 120 mukaan ranta-alue puolestaan on rantavyöhykettä leveämpi rannan osa, jolla rannassa oleva tai rantaan tukeutuva loma-asutus vaatii järjestämistä. Ranta-alue ulottuu rantaviivasta sisämaahan niin pitkälle kuin rakentaminen tukeutuu vesistön käyttöön tai vetovoimaan. Ranta-alueen leveys on hallintokäytännössä usein arvioitu noin 200 metriksi, mutta maisemasta ja muista olosuhteista riippuen se voi olla leveämpikin.
Rantavyöhykkeen määrittelyssä etäisyys ei ole siis ainoa huomioon otettava tekijä vaan ympäristöllä ja olosuhteilla voi olla ratkaisevampi rooli. Koska rantavyöhykettä ei ole määritetty laissa tai esitöissä tarkasti, tulee ottaa huomioon säännöksen tarkoitus määritellä ranta-rakentamista ja muutoksia erityisesti rantaluonnon, virkistyskäytön ja maiseman kannalta. Maisemalla on rantavyöhykkeen osalta ratkaiseva asema, jolloin tulee ottaa huomioon maastonmuodot, kasvillisuus ja maiseman avoimuus ym. tekijät. Tämä käy ilmi myös oikeuskäytännöstä, jossa on eri tapauksissa aina tarkasteltu olosuhteita yhdessä tuon etäisyyden kanssa.
2.2 Rakennuspaikan olosuhteista
Päätöksessä on annettu lupa uuden asuinrakennuksen rakentamiseen ja vanhan asuinrakennuksen muuttamiseen sivuasunnoksi hieman yli 100 metrin etäisyydellä [XXX] -järven rantaviivasta. Kiinteistö ulottuu järven rantaan. Nykyinen, hakemuksen mukaan sivuasunnoksi muutettava, rakennus sijaitsee noin 20 metriä järven pinnan tasoa ylempänä mäen päällä. Rinne on puuton tai matalapuustoinen (liite 3.). Vaikka kyseinen järvi on pinta-alaltaan pieni, useimmilla rantakiinteistöillä on järvessä oma laituri. Siten rakentaminen järven ympäristössä on selvästi tukeutunut rannan läheisyyteen ja järvellä on virkistyskäyttöarvoa.
Näillä perusteilla katsomme, että kyseinen rakennuspaikka sijaitsee vesistön rantavyöhykkeellä MRL 72 §:n 1 momentin tarkoittamalla tavalla.
3. Ranta-alueiden määrittelyn merkityksestä
Sipoon kunta on yrittänyt vapauttaa sivuasuntojen rakentamisen rannoilla rakennusjärjestyksen uudistuksessa vuonna 2017, mutta HHAO ja KHO totesivat päätöksen lainvastaiseksi.
Sipoon kunnanvaltuusto hyväksyi 11.12.2017 kunnan uuden rakennusjärjestyksen, jossa oli sivuasuntoja koskeva aikaisempaa huomattavasti sallivampi määräys. Hallinto-oikeus kumosi päätöksellään 14.12.2018 18/0818/5 tämän sivuasuntoja koskevan määräyksen lainvastaisena ja kumoamispäätös jäi voimaan korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjapäätöksellä 2020:1. Kumoamispäätös kohdistui erityisesti määräykseen, joka olisi mahdollistanut sivuasuntojen rakentamisen aikaisemmasta poiketen myös rannoilla.
Kunnanvaltuusto teki 14.6.2021 rakennusjärjestyksen hyväksymisestä uuden päätöksen, jolla oli tarkoitus korjata oikeuden toteamat lainvastaisuudet. Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri on valittanut myös tästä uusitusta Sipoon rakennusjärjestyksestä Helsingin hallinto-oikeuteen 27.7.2021. Kunta on päätöksessään nyt palannut sivuasuntojen rakentamiskieltoon ranta-alueilla. Piirin näkemyksen mukaan korjaukset eivät olleet kuitenkaan riittäviä poistamaan HHAO:n ja KHO:n toteamia lainvastaisia ongelmia. Asian käsittely hallinto-oikeudessa on kesken.
Rakennusjärjestystä koskevassa piirin valituksessa (liite 4.) on kuvattu ongelmaa, joka aiheutuu siitä, ettei kunta suostunut rakennusjärjestyksessä määrittelemään tarkemmin, mitä tarkoitetaan ”ranta-alueella”. Kuten myös nyt tämän valituksen kohteena olevasta rakennus- ja ympäristövaliokunnan päätöksestä huomataan, ”ranta-alueen” määrittelyn ongelmat eivät koske vain rakennusjärjestystä vaan myös mm. Immersbyn osayleiskaavaa. Rakennusvalvontapäällikkö on perustanut päätösesityksensä siihen, että kyseessä on kaavan tarkoittama ranta-alue, jolle sivuasuntojen rakentaminen on osayleiskaavan mukaan kielletty. Kuitenkin rakennus- ja ympäristövaliokunta on kiertänyt ongelman tulkitsemalla, ettei kyse ole ranta-alueesta vaan tavanomaisesta suunnittelutarveratkaisusta siksi, että valiokunnan mukaan rakennuspaikka sijaitsee rantavyöhykkeen ulkopuolella.
Epäselvyyttä lisää määrittelemättömien käsitteiden ristiriitainen ja vaihteleva käyttö. Immersbyn osayleiskaavassa ja rakennusjärjestyksessä puhutaan sivuasuntojen osalta ”ranta-alueesta”. Nyt kunnan rakennus- ja ympäristövaliokunta kuitenkin vetoaa sivuasunnon sallivassa suunnittelutarveratkaisussaan siihen, että maankäyttö- ja rakennuslaissa laajempaa ”ranta-aluetta” koskevat rajoitukset kohdistuvat vain loma-asutukseen ja sivuasuntojen ja vakituisten asuntojen osalta pitäisi tarkastella vain suppeampaa ”rantavyöhykettä”. Rakennus- ja ympäristövaliokunnan linjaus poikkeaa osayleiskaavan ja rakennusjärjestyksen linjauksesta. Joko on oletettava, että Immersbyn osayleiskaavassa ja rakennusjärjestyksessä tarkoitettu sivuasuntojen rakentamiskielto koskee niissä käytetyn terminologian mukaisesti nimenomaan laajempaa ranta-aluetta eikä vain välitöntä rantavyöhykettä, tai sitten näyttää siltä, ettei edes kunnalle itselleen ole selvää, mistä vyöhykkeestä kulloinkin puhutaan. Tämä on omiaan lisäämään epävarmuutta päätöksentekoon ja ennakoimattomuutta lupakäytäntöön.
Kertaalleen KHO:ssa kaatuneen rakennusjärjestyksen sivuasuntomääräyksen uusimisen vaikeudet sekä tässä valituksessa käsiteltävä viranhaltijan ja valiokunnan erimielisyys osoittavat, että kysymys on tätä yhtä suunnittelutarveratkaisua laajemmasta ongelmasta, johon kaivataan oikeuden linjausta.
4. Vaihtoehtoinen ratkaisu
Mikäli oikeus katsoo, ettei kyse ole rantarakentamisesta MRL 72 §:n tarkoittamalla tavalla, on tarkasteltava täyttääkö päätös MRL 137 § mukaiset rakennusluvan erityiset edellytykset suunnittelutarvealueella. Rakennusvalvontapäällikön päätösesitys on perustunut siihen, että kyseessä on osayleiskaavan tarkoittama ranta-alue, jolla on voimassa sivuasuntojen rakentamiskielto. Rakennus- ja ympäristövaliokunta on tehnyt päätöksensä pohjaesityksestä poiketen tavanomaisena suunnittelutarveratkaisuna. Päätöksessä ei ole perusteltu suunnittelutarveratkaisun edellytysten täyttymistä hallintolain 45 § edellyttämällä tavalla, vaan valiokunta on tyytynyt toteamaan mielipiteensä, että edellytykset täyttyvät. Pohjaesitystä ei ole perusteltu suunnittelutarveratkaisun näkökulmasta. Alue on ennestään tiiviisti rakennettu ja sille kohdistuu pääkaupunkiseudun läheisyydestä johtuen merkittävä rakennuspaine.
Kerrannaisvaikutuksia siinä tapauksessa, että vastaavat luvat myönnetään jatkossa muillekin maanomistajille, ei ole arvioitu. Rakennusvalvontapäällikön mukaan muut vastaavat lupahakemukset on Sipoossa valmisteltu kielteisenä.
Näin ollen katsomme, että MRL 137 §:n rakennusluvan erityiset edellytykset suunnittelutarvealueella eivät täyty. Katsomme, että rakentaminen aiheuttaa haittaa asemakaavoitukselle, yleiskaavoitukselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle sekä johtaa yhdessä muiden alueelle myönnettyjen rakennuslupien kanssa merkittävään rakentamiseen alueella. Lupapäätös on siten kumottava myös siinä tapauksessa, että oikeus katsoo kyseessä olevan MRL 137 § mukainen suunnittelutarveratkaisu.
Helsingissä 18.5.2022
Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry
Laura Räsänen, puheenjohtaja
Ursula Immonen, toiminnanjohtaja
Liitteet
Liite 1. Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry:n säännöt
Liite 2. Helsingin hallinto-oikeuden päätös H6248/2021
Liite 3. Puuston pituus alueella (kuvakaappaus Paikkatietoikkunasta 18.5.2022)
Liite 4. Suomen luonnonsuojeluliiton valitus Sipoon rakennusjärjestyksestä